部門再造與治理協同:廣電系統體制變革的進路

《視聽界》供稿 文/熊忠輝

2010年04月30日13:56  來源:人民網-傳媒頻道

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  三網融合必然帶來手機、電腦、電視等終端的融合,多通道的融合將為用戶帶來數字視頻等消費的極大便利,為用戶帶來更豐富多彩的生活。聯系此前廣電系統的制播分離改革來看,節目制作商和網絡運營商都將強化競爭優勢大力發展內容集成業務。面對新形勢新發展,行業主管部門功能重新劃分乃至體制變革成為理所當然的事。

  一、技術主導的媒介融合新環境呼喚新的管理體制

  以前,電視、電信和互聯網行業基本上相互獨立,各自業務關聯性不強。每個部門只是通過特定渠道或傳送系統來傳遞各自不同類型的信息(電視傳播節目,電信傳播聲音和文字,互聯網傳遞數據),並通過特定的用戶界面來接收。各自在一個完全隔離的環境下運作,甚至是在壟斷的環境下運作,並且,政府通過立法來確保它們之間界限分明。因政治需要,我國廣播電視行業長期控制著工作流程中的節目制作、節目編排播出和傳送,這種集制作、播出、傳送和終端一體的生產和管理方式,有利於控制內容和引導宣傳。

  新世紀,技術已成為目前世界包括我國許多行業發展的主要驅動力。數字技術、網絡技術、通信技術結合在一起引發了所謂的“數字革命”。在實踐中,這意味著媒介、電信和信息產業之間的界限越來越模糊,呈現出“融合”的趨勢。網絡成為電視等媒介發布內容的全新的重要渠道﹔數字壓縮技術使得電信網同樣可以傳送內容﹔傳輸網可以容納更多的頻道,與互動性和設定地址的方法結合則提高了用戶的自主性。融合涉及到了許多部門和不同的技術,對被融合行業中的組織有深刻影響。

  在以技術為中心驅動力的媒介融合中,技術發展和組織變革導致基本工作流程的重組,所有此類業務都出自於從內容創作者到消費者的單一流程。廣播電視行業工作流程中原有的節目制作、節目編排播出和傳送等三個步驟,被數字化、技術融合和管制放鬆所“瓦解”,並且每一步中可供選擇的對象數量增長,使得三個步驟分為五步:制作節目內容,包裝、安排播出或整合內容,發布或傳送,用戶渠道,用戶界面(終端)。技術發展一方面“離散”了節目工作流程,一方面“融合”著媒介形態,就此變更了行業之間的關系,制造了媒介新環境。

  “三網融合”成為我國信息行業的關注焦點,折射出的是一種願望,即對內容制作、傳送、發布等傳統媒介所佔據的行業利益的重新劃分。事實上,自20世紀80年代起,面對新技術孕育的新媒介產業的發展,歐美諸國認識到廣播電視已經不再是純粹的國家行為,也不能僅僅從國家的角度來分析和管理廣電行業,並在國家和媒體層面掀起了組織和管理的變革。

  透過這次決定三網融合方向的國務院常務會議,我們同樣可以看到新環境對管理體制變革的期待。基於三網融合對於國家戰略的意義,此前行業分開管理的體制和方式已經不適合新的情況和形勢,實行體制變革是順應時勢的要求。不論是電信還是廣電,必須突破固守自身利益的體制上的路徑依賴,重新調整自己的角色定位,站在國家利益、社會需求的立場來考慮自己的戰略和行為。換句話說,隻要在體制方面實現變革,業務問題終究是可以放在台面上談判並加以解決的。

  國務院常務會議之於公共部門再造的指示性意義更甚於具體的業務發展戰略規劃。須知,三網融合不是國家政府可以獨攬的,更不是某些利益部門的盤中餐,它是屬於群眾、市場和社會的,任何忽視、漠視它們的勢力,都可能舉步維艱甚或摔倒。面對諸多盤根錯節的關系,國家政府、行業部門以及地方政府,將自覺或不自覺地被納入體制變革的浪潮中,發揮著各自積極或消極的作用,但最終走向一個協調的共同目標。

  二、體制變革要求國家層面發揮主導作用

  諸如“廣電若不加快進行體制改革,將在新一輪的媒體變革中處於阻滯者和落后者的地位”之類的論調,在論及融合時代廣電的作為時常常被用作負面佐証。那麼,什麼是體制呢?通俗點說,就是國家政府根據一定階段社會行業發展狀態劃分出不同的“體”(行業條塊),成立相應的職能部門並制定相應的制度實現“制”(實施管理)。其實,體制的形成是歷史性的、宏觀性的,一種體制一旦形成,多少都會出現“路徑依賴症”,要求廣電系統自覺完成自我再造,多少有點站著說話不腰疼的味道。作為陷入風口浪尖的一個部門,廣電和其他領域(如能源)的部門一樣,既要認清形勢自我作為,但更需要國家層面發力指揮。

  中國普及光纖至少有10年了,三網融合的呼聲也有多年,執行不力的關鍵是體制問題。比如,主導權之爭遠沒有結束、廣電市場化改革步伐相對滯后、部門市場資源壟斷優勢待打破等。在國家政府沒有達成完善的職能分工之前,部門難免會顧及自己當前的利益。比如互聯網行業,三網融合的實施意味著互聯網行業將從原先的工信部“單頭管理”轉變為工信部、廣電總局、新聞出版總署以及文化部等多個部門 “多頭管理”,行業將面臨新的挑戰。另外,未來三網融合領域可能出現寡頭壟斷的現象,如果這些寡頭結盟,可能會影響消費者的利益和產業的健康發展,融合帶來的將是同質化競爭。三網融合不是強求監管合一,監管要按照政府職能,各負其責,不要把監管問題與技術問題混到一塊,要建立一個與目前技術以及未來技術發展相適應的內容監管機制。這些都需要國家層次的考慮和規劃。

  規避部門扯皮,最好的辦法就是厘清各自的關系、職能,這必須是國家政府才能做的事情。這次國務院會議讓人感到欣慰的是政府在體制改革中表現出的姿態和出發點,把“探索形成保障三網融合規范有序開展的政策體系和體制機制”、“基本建立適應三網融合的體制機制和職責清晰、協調順暢、決策科學、管理高效的新型監管體系”寫入了紅頭文件。可以預期,在國家政府的指向和主導下,體制機制的變革將由相關行業共同推進。

  技術的發展正在一步一步將廣電和電信變成一個由生產向市場和用戶為導向過渡(至少部分甚至大部分如此)的系統。傳統廣電和電信都是供應型生產,各自按照計劃提供不同的產品和服務,用戶意願處於次要地位﹔技術融合使得廣電和電信在業務環節出現功能重疊,在可替代或同質的市場范圍,大家努力爭奪用戶﹔三網融合及其之后的技術應用,完全可能使得廣電和電信實現“全程業務”重合,屆時,誰更能為用戶創造新的價值體驗,誰就將贏得更多利益。

  隨著文化行業整合程度的加深,節目供應商、頻道頻率、傳送方式和資金來源增加,以及媒體和各種文化形式的相互交融,廣播電視節目的公共服務性正在減弱,而私人性和商業性則有所增加。這種變革風暴正橫掃世界整個廣播電視行業,極大地改變著既定秩序。歐美國家的政府管理規制日漸放鬆,原先由政府主導的許多生產和服務正在民營化,管理民主化和市場自由化影響著公眾對媒體的價值判斷,進而促使政府改變對廣播電視的管理方式,導致了歐美廣播電視行業格局的重繪。

  在我國,三網融合不僅關系到諸如社會大眾的文化娛樂選擇等公共性問題,也關系到各種相關產業形態發展的市場化、企業化問題。這對國家管理提出了改革要求和新標准:減少層級節制,講求速度、便利、效率、選擇、多樣性、彈性、參與、人性化,使得管理部門和媒體行業變得更有競爭力、活力和效益。這將可能改變政府管理的理念和方式,圍繞供應過程和結果而不是職能或部門展開工作、重新設計制度,從而“再造”公共部門。

  在涉及社會公私等多方主體的三網融合中,國家政府應該認識到,起催化作用的政府是一種把政策制定(掌舵)和服務提供(劃槳)分開的體制,而權力轉移、公私聯合、伙伴關系等是主要手段。政府應該是一個安排者,決定什麼組織去做、為誰而做、做到什麼程度、怎樣付費。至於服務的生產和提供,完全可以通過合同承包、補助、憑單、特許經營等形式由社會機構或私營部門來完成。歷史上,歐美國家高度集中的政府曾經導致了集體或公共物品壟斷性的直接生產,其間伴隨著高成本、低效率、質量差強人意和回應性缺乏,不僅損害了公眾對政府的信任,而且無端耗費公共資源。

  換言之,國家政府應該權衡公私經濟主體的協調發展,可以適度推行民營化。比如網絡視頻業務,2009年12月28日央視國際網絡有限公司主導運營的中國網絡電視台上線,上海文廣集團、湖南衛視、浙江廣電集團也相繼宣布要推出自己的網絡電視,這些被業界稱作網絡電視“國家隊”,而民營資本卻基本上是低頭尋找寂寞。這種做法最大的不確定因素在於“國家”機制是否符合市場需求。民營化其實是一種政策,即引進市場激勵以取代對經濟主體的隨意的政治干預,從而改進國民經濟。這意味著政府逐步或部分取消對無端耗費國家資源的不良國企的支持,從國企撤資,放鬆規制以鼓勵民營經濟提供產品和服務,把一部分責任委托給民營公司。

  放鬆規制並不是放棄管理,而是把公共部門從什麼都管的瑣碎狀態中解放出來,隻提供對應性的管理。歐美政府一般採取發放牌照的方式來控制廣播組織對內容的經營,而且在功能方面盡量分拆開來控制,比如有線網絡的經營和內容生產制作,是分別向不同類型的民營資本和外資開放的。這樣建立起一個基本的結構控制框架,確保有不同的組織參與競爭而又防止集中,保証不同興趣的觀眾都能接觸節目,內在地維護節目的多元化。這對於我國三網融合的管理具有借鑒和啟發意義。

  三、廣電體制變革關鍵在於關系的再造和協調

  三網融合試點要試出什麼結果來?關鍵在於找到合適的“政策體系和體制機制”,核心是“體制機制”、“新型監管體系”。政策體系、體制機制、新型監管體系,這樣的詞匯預示著未來行業主管部門及職責的調整或整合。

  這種預示,在國務院常務會議形成的官方文件中表現為對廣電和電信業務融合范圍和程度等方面的限定性敘述。比如業務環節,在雙向進入階段,廣電可以發展“增值電信業務和部分基礎電信業務、互聯網業務”,可解讀為互聯網接入、IDC業務、網元出租等業務﹔“電信企業可以從事部分廣播電視節目生產制作和傳輸”,電信做的是節目的“傳輸”,並沒有“播控”之類的字樣,這意味著內容的監管依然在廣電,電信不可能借此機會成為電視台或者網絡電視台。比如傳送渠道環節,廣電要全面推進有線電視網絡的數字化、雙向化、網絡整合, “培育市場主體”意味著組建具備競爭主體資格的全國性有線電視網絡公司。比如創新產業形態方面,推動移動多媒體廣播電視、手機電視、數字電視寬帶上網等業務的應用。

  這些基於當前三網融合形勢的業務范圍的重新劃分,意味著涉及三網的任何一個行業都進入了新的關系時代。如何在國家政府的指向下,認清、梳理、協調好諸般關系,再造職能明確運行高效的公共部門,圍繞著“全面實現三網融合發展,普及應用融合業務,基本形成適度競爭的網絡產業格局”的目標實現協同治理,成為三者體制變革共同的試題。就廣電系統而言,依據自身狀況和三網融合發展目標,其管理體制的變革大致主要集中在渠道整合、業務運作、用戶開發等幾個方面。

  廣電行業長期政企不分,網絡“條塊分割”,有線電視行業“各省割據”,在區域內實行壟斷,市場意識、運營能力有限,提供全程全網的電信業務困難重重。三網融合內在性地要求廣電加速有線電視網絡省內和省際間整合,這些整合乃至組建一個全國性的有線電視網絡公司,尚需政策影響“被整合”省份領導的理念及決策,並放開融資政策,通過資本的杠杆達到撬動的目的,否則,投入1000億的NGB怕也是難濟於事。

  在融合環境下,廣電和電信都進入了多業務,它是一整個產業鏈,不是單一的鏈條,從網絡到業務平台、內容、終端都有許多環節。目前廣電不是一個運營商,是成百上千的小地主,沒有形成規模,隻能是高成本、低收益,內容提供商和業務開發商也不願意跟你合作。廣電參與三網融合競爭雖然已經具備了技術和網絡基礎,但必須完成企業化改造,從根本上加強運營能力。廣電系統需要深刻認識到,隻有廣泛合作才能使整個產業鏈運轉起來,從業務規劃、產品設計到業務發展、擴充的全過程每個環節都需要專業合作伙伴的支持,並且要進行合理的利益分配,以求得更快、更大的發展。

  業務從技術角度講,沒有做不到,隻有想不到。但是,無論技術多麼先進多麼發達,如果不能與用戶融合在一起,也會深陷泥濘。面對融合之勢,廣電需要吸納各類專業的廠商、運營商共同到達用戶市場。除了提供網絡和業務平台,廣電的核心作用就是組織和策劃,其他環節應該提倡專業的事由專業的人來干。廣電需要特別注意開發農村用戶。農村的信息化、縮小城鄉差距是國家重要的戰略方向。未來的市場,農村不可忽視,其需求比業已多元化的城市更加剛性。

  四、用戶需求是體制變革的基石

  電信和廣電都應該清醒認識到,三網融合的決定權在國家、公民和市場。近幾年,國內三網融合方面實現得並不理想,手機電視、IPTV等的發展已遠遠落后於全球先進水平。三網融合不僅僅是打破壟斷,更需要的是三網相互合作,從而更有效地利用資源、節約成本。

  這次國務院常務會議雖然促成了電信和廣電的部分和解,但雙方仍然暗自角力,相互開放的業務范圍和程度都比較保守。目前而言,電信和廣電各有所長,電信的渠道更加完善,而廣電豐富的內容資源又讓電信垂涎。三網融合中每個網都有自己傳統的優勢和發展空間,三者相互滲透、相互融合,既競爭又互補,相當長時期內不能相互替代。即使這次國務院常務會議留給廣電的緩沖期過去,三網完全融合,大家都成為全業務運營商,競爭加劇,三者也未必是你死我活。多業務需要眾多網絡運營商、業務運營商共同努力、廣泛合作,需要打通並不斷延伸整個產業鏈。模擬技術時代那種各自為政的生產和經營模式行不通了,必須改變“一家獨吞”的心態,提倡合作共贏、共存共榮。

  三網融合的思路不應僅僅停留在網絡及其相關業務上,而應把注意力放在用戶界面(終端)上。從技術看,終端融合對硬件、軟件、操作系統、應用軟件會提出更大的需求。在2009年的CES(世界電子消費品展)上,三網融合的應用已經逐漸成形,包括互聯網電視、手機電視、電子書等技術受到業界追捧,未來的三網融合將不僅僅強調傳統“三屏”,它的渠道將更加多元化,內容更個性化,更加追求用戶體驗。換句話說,這些冷冰冰的機器設備必須透過滿足用戶的需求才能煥發價值。

  媒介融合時代,技術的作用固然重要,但它只是提供物質基礎,起決定性的恰恰是終端環節:最終的產品和服務的使用者需要什麼,從產品和服務中期待著什麼。不論電信還是廣電,都應該圍繞這個結果,制定一個完善的供應過程,提供用戶想要的那種服務。這將使執行廣電和電信行業管理的公共部門(當然也完全可能包括“企業化”了的廣電業和電信業)的職能永遠處於流動狀態,改變那種“使自己的成果符合預期結果”的體制機制,而把注意力集中於實現結果的方法的管理上。

  (熊忠輝:南京政治學院副教授,新聞學博士)

(責編:趙光霞)
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