十四、关于一块石头的官司

　　●石头虽小，争议不小
　　●逗号，分号，非同一般符号

　　诚然，也有并非由于腐败而引起的问题。

　　记得前几年曾读到学者陈有西的一篇文章，说的是浙江省一件很普通的行政诉讼案所引发的争论，也是耐人寻味的。

　　案件本身非常简单。１９９０年８月，浙江省富阳县下了一场大雨，山洪冲垮了礁湾里溪两岸的石坎。石坎分别属于红光村和强烈村。月底，两村修坝，强烈村村民在靠近红光村一侧的河滩中撬起一块约２５０公斤重的大石块，准备抬走垒坎。红光村村委会主任夏某赶去制止，由于对方人多，夏某被推到河滩，石块被抬走砌坎。中午，夏某趁对方回村吃饭，叫来三个村民将石头抬回本村一侧，强烈村村民发现后，要夏某把石头抬回，夏某岂能同意？因怕人少吃亏，夏某赶回村里打开广播室扩音机喊道：“凡在村的社员，都到公路边上去，如强烈村要抬石头，我们不肯歇的，这口气一定要出的。”这时，两村共有数百人聚集到溪边。乡干部闻讯赶到现场劝阻，夏某带头鼓动村民仗着人多将石头抬回村去。在这一过程中，两村村民发生厮打，致多人受伤。之后，因下暴雨，两村村民散去。至夜，区、乡政府和公安派出所主持调解，宣布双方不得在乡政府划界前开工，斗殴事件由派出所处理。但夏某不遵守决定，于次日又召集村民去抬石头，再次引起两村群众对峙。乡干部和派出所民警去现场划界，也遭到村民推拉，双方村民互相扔石头，又致使多人受伤。

　　再次事件后，富阳县公安局于１９９０年９月１３日作出（１９９０）第８８７号《治安管理处罚制裁书》，依《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十九条第（五）款规定，以煽动闹事为由，对夏某给予治安拘留１２天的处罚。夏某不服，向杭州市公安局申请复议，杭州市公安局二裁维持。夏某即以“公安机关认定我煽动闹事证据不足，处罚显失公平”为由，于１９９０年１０月２０日向富阳县人民法院提起行政诉讼，要求撤销处罚。同年１２月７日县法院判决维持。夏某以“认定事实有出入”为由，不服一审判决，向杭州市人民法院提起上诉。杭州市中级法院经审理认为，上诉人身为村委会负责人，在两村发生纠纷时，不通过正当途径解决问题，意气用事，客观上助长了村民的对立情绪，其行为是错误的。但综观全案，强烈村一方在纠纷中亦有一定责任。夏某没有编造谣言欺骗、迷惑群众，煽动不明真相的群众闹事的故意，其行为尚未构成《治安处罚条例》第十九条第５款规定的法定要求，公安机关适用法律错误，原审法院维持公安裁决不当，于是判决撤销一审判决和公安裁定。

　　二审判决引起了各方争议。浙江省公安厅、浙江省高级法院、浙江省检察院，都对该案表示了关注。在公安机关的一再要求 下，浙江省人民检察院对此案提起抗诉，理由为：（一）夏某确有煽动闹事的故意和行为；（二）富阳县法院、公安局适用法律并无不当。浙江省高级人民法院收到抗诉后，裁定对对该案进行提审，并到当地进行公开审理。

　　一个拘留１２天的小小案件，为什么会引起公、检、法机关的关注，而法院内部的意见也如此大相径庭？据笔者介绍，本案的问题并不是我们前面提到的那些案件类型，它不存在关系网的干扰问题，也不是执法水平的问题，而是有关方面对于《治安管理处罚条例》第十九条法律规定的理解问题。

　　为了叙述方便，我们不妨将该法律规定原文照录如下：

　　《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十九条规定：

　　有下例扰乱公共行为之一，尚不构成刑事处罚的，处１５日以下拘留、二百元以下罚款或者警告：（一）……（五）造谣惑众，煽动闹事；……

　　第（五）款中共８个字，前４个字“造谣惑众”，是指为了达到某种不良目的而捏造消息，迷惑群众；后４个字“煽动闹事”，是指鼓动别人去做坏事，危害社会秩序。

　　这８个字是联起来理解，才构成本条款规定的违法行为呢，还是各自都可以构成违法行为呢？也就是说，这中间的符号应理解为逗号，还是理解为分号？

　　对此，有关执法部门的理解出现了分歧：

　　杭州市中级法院认为，该条款中间明白写的是逗号，按现代汉语的一般规范来说，逗号表示一句话还没有说完，上半句必须与下半句联起来理解，意思才算完整。也就是说，必须同时具备上半句和下半句所规定的条件，才构成本条款规定的违法行为。本案中夏某在客观上虽有鼓动闹事的情节，但没有编造谎言欺骗、迷惑群众，没有煽动“来明真相”的群众闹事的故意，因此不构成本条款规定的违法行为。所以，富阳县公安局适用本条款对其进行处罚是错误的，富阳县法院判决维持也是错误的。

　　然而，富阳县公安局、富阳县法院和浙江省人民检察院则认为，夏某虽然没有“造谣惑众”的行为，但已经“煽动闹事”，因此已构成本条款规定的违法行为。这种理解，实际上是将该条款上、下半句中间的标点符号理解为“分号”，也就是上、下半句只要触犯其中之一，也就是说只要已“煽动闹事”，并不需要同时具备“造谣惑众”的情节，也足以构成本条款规定的违法行为，就可以按照本条款的规定进行处罚。

　　双方各执一辞，相持不下。浙江省公安厅于是向公安部发出了《关于“造谣惑从，煽动闹事”中是指一种行为还是两种行为的请示》。公安部于１９９１年５月２０日对此作出了（９１）５７号批复，该批复指出：“《治安管理处罚条例》第九条第五项规定的‘造谣惑众，煽动闹事’，是指两种扰乱公共秩序的行为，二者既互相联系又有所不同，前者指以制造谣言的手段蛊惑人心，造成群众思想混乱，从而影响社会秩序的混乱；后者则是以各种方式、手段挑逗、鼓吹、唆使群众闹事，直接危害社会秩序的安定。在前一种行为中，行为人可能以煽动闹事为目的；后一种行为中，行为人兼有造谣惑众的情节。在这两种情况下，两种行为均可合并裁决处罚，但不能以此认为没有煽动闹事的目的的造谣惑众，或者不具备造谣惑众情节的煽动闹事不构成违反治安管理的行为，不适用《治安管理处罚条例》第十九条的规定。”简要地理解这段话，就是：光有“煽动闹事”一个情节，也可以构成本条款规定的违法行为，可以适用本条款予以处罚。

　　浙江省高级人民法院认为公安部的解释是有权解释，据此作出再审判决： 撤销杭州市中级人民法院的终审判决，维持富阳县人民法院的一审判决。

　　作者针对本案发表议论说，就本案而言，公安部的解释成了判决的主要依据。当然，本案的最后判决，从法理本义、审判程序、社会效果等方面来看，都是循序渐进的，无可非议的。但是，值得引起注意的问题在于，公安机关作为被告，却对可以左右判决的法规条文握有至关重要的解释权。从法律理论上说，被告可以作出有利于自己的解释，这无疑是立法上极大的漏洞。当然，有人也可能认为，下级公安机关当了被告，与公安部不可混为一谈，但是下级机关与上级主管部门毕竟存在着某些共同利益，以及其它方面的联系，更不要说现在社会上普遍存在部门观念，更别说与地方保护主义同属于一个概念的部门保护主义的影响了。事实上，现在直接指向对行政法规拥有解释权的最高行政主管部门为被告的案件已经大量涌现，如果由这些作为被告的机关自行解释用以审理包括其自身在内的法律，那么，行政审判的公正性将是令人担忧的。

　　在本案中，公安部的解释应该说是对的，但又是牵强的，因为条文中写的是逗号就是逗号，强行分割理解是说不通的。当然在治安管理实际中，在现实生活中这两种情况往往难以区分，这种解释符合治安管理现实情况。但是，问题在于治安管理处罚条例本身立法不够严密，有的概念本身比较含糊，因而导致了对法律条文理解的困惑。

　　这里，还提出了一个重要的立法科学性的问题。它向人们发出了一个信号：让作为被告的行政主管部门对适用的法规作终局性解释，于法律的公正性是否合理？现实告诉我们，这种现状实际上混淆了立法权、司法权、辩护权的界限，让被告行使了立法权、司法权，这实质上是对人民法院审判权的一种侵越。

　　类似这种情况，在前些年颁布的行政法规中，大多有“本规定由××部门（主管行政机关）负责解释”的条文。

　　针对这种情况，为了确保国家法律的正确实施，更好体现法律的公平性，我们有必要考虑从立法上对法律的解释权作出更为严密的规范。

　　第四章 ２１世纪中国法治建设前景展望

　　英国预言家安·贝里在《大预言－－未来５００年》一书中，对未来世界的发展大势，作出了大胆的预测。他在书中还引用了纽特·金格里奇的预言说，在未来的５００年中，人类的财富将不断增加滚滚而来；随着人们愈来愈富裕，宇宙运输费用降低，到外层空间度假一周或者到月球上度蜜月会成为平常的事情；人们将会乘坐私人宇宙飞船飞向太阳系里的希尔顿或马里奥酒店。

　　据报道，美国国家航空航天局，并非根据预言，而是根据发展情势，正在主持一项计划：到２０１０年时为度假的人们建造一座空间站。这座拟议中的太空旅馆，能同时接待１００位客人，旅客将由下一代航天飞机来回接送。

　　目前，一张进入太空的票价大约为５００万美元，两位日本富商去年为参加俄罗斯的一次太空旅行而支付了这笔费用。宇航员布兹·埃尔德林计划发行一种彩票，使中奖者的太空旅行费用降低到５０美元。

　　贝里和金格里奇关于未来世界的预言，以及美国航空航天局的远景规划，无论其是否能够实现，就是作为预言和规划，也是足以令人激动而兴奋的。

　　在这世纪之交，面对五彩缤纷的社会现象，面对瞬息万变的机遇和挑战，我们也不妨展开思想和想象的翅膀，飞越时间的沟堑，抵临２１世纪，对我国法治建设的前景作一番展望……

　　（贝里根据“默菲法则”推论，只要预言的事件不是根本不可能发生的，那么预测的时间愈长，预测的事件就愈可能发生。然而，我们却不想把我们展望的目光抛放在过于遥远的时空，因为过于遥远的预言不管多么美妙与生动，对于生活在今天的我们来说也是过于遥远的话题。因此，本文只想将观测的目光对准本世纪末与下一个世纪二三十年代，以至四五十年代的时空，尽管这样近距离的观测在不久的将来就会受到现实的严峻检验。）

　　在２１世纪，中国的法治建设将会发生巨大的变化，许多细节我们无法描述，但从大的方面来说，如下几点迹象将是显而易见的－－

　　一、法律在社会生活中的地位将愈来愈显重要，法律至尊的形象将崭露头角

　　首先，这是“依法治国”方略所决定了的。

　　江泽民总书记在十五大工作报告中指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这一治国方略的确立，从根本上奠定了法律在管理国家事务和社会事务中的至尊地位，它要求所有的政党、政府行政机关、检察审判机关，以及人民团体、企事业单位和每一个公民，都必须在宪法和法律许可的范围内行事，谁也无权脱离于法律之外，更无权凌架于法律之上。换言之，在所有的社会行为规范中，法律高于一切。

　　其次，这是市场经济体制改革进一步深入和市场经济进一步发展的必然要求。

　　在下一个世纪，我国市场经济将得到进一步发展，过去那种单一的计划经济格局将被彻底打破，社会的经济结构和经济成份变得更为多样化了。从所有制来说，不但有国有企业、集体企业 ，还有大量的私营企业、合资企业、外资独资企业，应有尽有；从社会成员来说，不仅有共产党员，还有其他几个民主党派的成员，有佛教徒，有工商业者，有外来的资本家，甚至还有他们的“卖办”，等等；而所有这些企业单位和社会成员，在法律面前，都是个个平等、人人平等的主体，各有各的信仰，各有各的组织方式和生活方式，谁也无法强求一律，谁也不能强求一律。因此，过去那种以“共产党员跟我走”的口号就可以一呼百应的情景将荡然无存，试图用某一个政党、某一个团体的纲领和纪律来约束社会全体成员的做法，都无法凑效。那么，用什么规范来号召和统领社会全体呢？没有别的，只有以国家宪法和法律作为统领会社会的行为规范。

　　第三，这是人类历史发展的必然趋势和广大人民群众的必然选择。

　　纵观人类社会发展的历史，无数王朝兴替的史实一再证明，奉法强者，国强；奉法弱者，国弱。我国广大人民群众在经历了建国４０多年的风风雨雨之后，更是切身体会到，只有依法治国，才能实现国家的长治久安和繁荣富强。这也是法律自身的特性所决定了的：（一）它具有严谨性、科学性，能够反映社会发展的客观规律性；（二）它具有稳定性和连续性，能够集中体现统治阶级的整体利益和意志；（三）它具有明确性、公开性，便于人民群众了解和掌握；（四）它具有平等性、公正性，任何人都不得因地位高低、权力大小、贫穷差别和信仰不同而受到优惠或歧视；（五）它具有规范性、权威性，具有以国家强制力量要求全体社会成员共同遵守的效力。因此，当社会发展到了较高的阶段，绝大多数的人民群众必然地要选择依法治国的道路。

　　可以预言，２１世纪将是一个法行天下的时代。在本世纪末至下一个世纪二三十年代的时候，法律的作为社会至尊的形象将崭露头角。由于还不时会受到人治传统习俗阴影的拂扰，法律的形象也许还不会显得十分光彩照人，但它的威严却足以引起全社会的关注和瞩目。

　　二、学法、讲法、用法的热潮将会进一步高涨，公民的法律意识将会进一步提高

　　法律至尊的形象，使社会全体成员对之肃然起敬，并以之调整、约束和规范自己的行为。为了使自己的行为符合法律的规范而不致出现尴尬和造成不应有损失，无论哪一个党派、社会团体、企事业单位，还是公民个人，都必须认真学法、知法、懂法。因此，本世纪末至下一个世纪中，社会上学法、讲法、用法的热潮将会进一步高涨，公民的法律意识将进一步提高。

　　由此，还将派生出如下社会现象：

　　－－法律类中专和高等院校，以及综合性大学的法律专业，将倍受青年学子的青睐，每年报考人数将会不断增加。

　　－－法律类读物，特别是那些理论联系实际的应用性法律读物，将倍受读者欢迎，其销路将继续看好。当然，读者对法律类书刊的喜爱和欢迎，是建立在对刊物的质量提出更高要求的基础上的。

　　－－知法、懂法的人越来越多，敢于依法维护自身合法权益的人越来越多。像本文前面曾经介绍过的那样敢问市政府“凭什么收费”的市民，因被多收了０·５５元钱而执意要与电话管理部门对簿公堂的用户，像王海那样敢于跟伪劣商品叫板索赔的“刁民”，将会越来越多。

　　－－党政机关以及企事业单位对任用工作人员的法律知识要求越来越高，法律知识匮乏的工作人员将在工作中和社会上出现诸多尴尬，甚至闹出笑话。不具备必要的法律知识的人将无法充任国家公务员。因此，大批非法律专业的已就业人员将要进入法律成人高等学校继续学习，成人高等法律教育事业将会得到进一步发展。

　　－－社会法律事务大量增加，社会各界对律师的需求量也将增加，群众团体、企事单位聘请律师和法律顾问将普及化，家庭以及私人律师也将逐步增加。

　　－－律师资格考试将吸引更多的应试者。笔者从司法部律师司了解到，我国律师制度是１９７９年恢复的。为了满足社会对律师的需求，司法部从１９８６年开始每两年举办一次律师资格考试。１９９３年，国务院批准了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，该方案明确提出了到本世纪末律师队伍要发展到１５万人，其中专职律师１０万人。为了实现这一目标，从这一年起，律师资格考试从每两年一次改为一年一次。当年，全国报考律师资格的人数达到８.８万人，其中许多人是从事经贸、科技等方面的专业人才。第二年报考人数达到１１.６万人。以后几年，每年应考人数都在１０万人以上。今年，是《律师法》和《全国律师资格统一考试办法》实施的头一年，也就是说是律师资格考试规范化的头一年，而且社会上普遍认为律师资格考试是诸类职业资格考试中最难的一种，但是今年报考人数仍达到１１.４万人。不但报考者的人数保持连年不减的势头，而且报考人员的素质也在逐步提高。就今年而言，所有的考生均达到法律大专和非法律大学本科以上学历，其中有３０００多人具有双学位或硕士、博士学位。今后，律师资格应人数还将逐年持续增加。

　　总而言之，广而言之，可以预言，在下一个世纪中，学法、用法、讲法、依法行事，将成为世人的一种时尚，就像现在的女孩子大多喜欢留披肩发喜欢抹口红一样。

　　相关链接：
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