下位法"挑战"上位法,广告公司遭遇乱收费

南京大学法学院 宋亚辉

2008年11月07日10:48  

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  下位法“挑战”上位法现象

  从1997年1月1日起,国家税务部门开始在全国范围内征收文化事业建设费,在这十几年间,该费用在广告行业的征收范围问题屡遭业内人士的质疑。为表达广告从业人员的呼声,近来,部分地区的广告业协会通过各种形式向国家主管机关反映这一问题,一时间在全国引起了轩然大波,文化事业建设费的征收范围问题越来越引起社会各界的普遍争议。通过分析发现,其争议的焦点在于:文化事业建设费是否应当向整个广告行业征收?

  从行政法规层面上看,在广告行业中只能对“广告媒介单位”以及“户外广告经营单位”征收文化事业建设费。其依据为:1997年1月1日生效的《国务院关于进一步完善文化经济政策的若干规定》(以下简称《规定》),该法律文件的效力等级为“行政法规”。《规定》第一条第2款明确规定了征收范围:“广播电台、电视台和报纸、刊物等广告媒介单位以及户外广告经营单位,按经营收入的3%缴纳文化事业建设费。”

  从部门规章层面上看,文化事业建设费的征收被扩大到了整个广告行业。其征收依据为:财政部、国家税务总局于1997年7月7日联合颁布的《文化事业建设费征收管理暂行办法》(以下简称《办法》),该法律文件的效力等级为“部门规章”,是行政法规的下位法。《办法》第二条规定:“在中华人民共和国境内依照《中华人民共和国营业税暂行条例》的规定缴纳娱乐业、广告业营业税的单位和个人,为文化事业建设费的缴纳义务人,应当依照本办法的规定缴纳文化事业建设费。”

  于是我们可以发现,关于文化事业建设费的征收范围问题,部门规章与行政法规的规定发生了冲突。在我国现行立法体制中,行政法规的效力等级要高于部门规章。那么,为什么会发生下位法与上位法的冲突?地方税务机关在执法过程中应当如何取舍?其现行做法是否属于乱收费行为?欲解决诸多此类疑问,就必须从中国现行法律制度入手,进行深入剖析。

  “挑战”现象的制度根源

  我国《立法法》第五十六条规定:“国务院根据宪法和法律,制定行政法规。”

  第七十一条规定:“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。”

  部门规章“挑战”行政法规现象在我国具有深刻的制度根源。依据《宪法》和《立法法》的规定,我国目前实行的是“一元、两级、多层次”的立法体制,国务院和国务院各部委在其职权范围内都享有一定程度上的行政立法权。其中,由国务院制定的法律文件称为行政法规;由国务院各部委制定的法律文件称为部门规章,部门规章规定的事项应当属于执行法律或者行政法规规定的事项,而文化事业建设费的征收问题恰好属于行政法规规定的事项,同时又属于部门规章具体细化的问题。由此可见,国务院和各相关部委在其权限范围内均可以对文化事业建设费的征收问题做出规定,在部门利益的驱动下,再加上信息不对称的影响,部门规章“挑战”行政法规现象的发生便不难理解了。


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(责编:[实习]魏倩)
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