《新闻法》为何至今悬而未立?

——访中国青年政治学院教授、新闻与传播系主任展江

青年记者杂志供稿

2009年02月12日10:01  来源:人民网-传媒频道

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  赵金:展教授,您好!

  《人民日报》11月3日发表署名华清的文章《科学管理、依法管理、有效管理 加快新闻领域立法工作》,认为“应加快新闻领域立法工作,继续完善与新闻工作相关的法律法规,为做好新闻工作、提高舆论引导能力提供法律保障。”这篇文章引起我国新闻界的极大关注。新闻立法是个老话题了,因为《人民日报》这篇署名文章的发表,更凸现出管理层也感到了它的迫切性和重要性。

  展教授,您一直关注新闻立法的进程,曾多次撰文呼吁国家立法机关重视这一问题,今天就新闻同人比较关注的几个问题,想听听您的看法。

  《新闻法》为何至今悬而未立?

  赵金:早在20世纪80年代,《新闻法》就提上立法议程,但历经波折至今悬而未立,其中肯定有复杂的原因。您能否分析一下?

  展江:上世纪80年代,中央就批准成立了新闻法起草小组,因为发生了1989年的“六四事件”,新闻立法工作中断了下来。到了1998年,当时的全国人大委员长接受德国《商报》记者采访的时候对外披露说,我国正在起草《新闻法》。这是时隔近10年后《新闻法》再次通过国家领导人之口被重提,但是后来我们并没有听到下文。

  之所以这么搁置下来,我想主要是因为1989年之后政治环境有一些变化,政府更强调社会稳定,而有人认为新闻立法可能导致不稳定。比如有人拿国际上发生的一些例子来说,像苏联1990年制定了《苏联出版与其他大众传媒法》,结果后来苏联就解体了。还有些人以中国近现代发生的事情作为理由,认为过去国民党时期的《出版法》恰恰为共产党所用,与它做斗争,他们担心现在局势比较复杂,新闻立法会被别有用心的人利用。这些说法各人有各人的角度。但是中国经历了三十年改革开放,特别是1992年邓小平南巡讲话以后,中国的法制又有了新的发展。特别是全国人大常委会在90年代制定了很多法律,民法、商法、行政法以及涉及到个人权利的私法的立法速度大大加快,整个法律体系也相对趋于完善。但是在这个法律体系里面,涉及传媒的法律较少。随着政治环境日益宽松,以及中国经济社会文化的日益发展,改革开放的不断深入,有人开始重新关注传媒领域的立法问题。这也是正常的逻辑。

  《新闻法》在中国是否可有可无?

  赵金:改革开放以来,虽然还没有独立的《新闻法》产生,但是政府也出台了一些新闻管理条例和规范性的文件,尤其是这两年制定的一些法律法规,如《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》和10月份刚刚实施的《外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》等,也对新闻传播中出现的一些问题进行了规范。同时,外国也并不是都有《新闻法》,像美国就没有。因此也有观点认为,依法管理不必等新闻立法。您是怎么看这个问题的?

  展江:我看到了学界和评论界的这些观点,我个人认为,依法管理和新闻立法完全可以并行不悖。

  弄清楚需不需要《新闻法》和为什么有的国家有《新闻法》,有的国家没有《新闻法》,我们首先要分清楚是哪一种法律体系的国家。我们基本上是一个大陆法系国家,大陆法系最具有代表性的大国如德国、法国、俄罗斯,还有一些不大但是很有代表性的国家如瑞典、墨西哥等都有《新闻法》或《大众传媒法》,意大利没有报刊法,但是有广播电视法。所以大陆法系国家没有新闻法的说法是不正确的。

  大陆法系国家的特点是用各种各样的成文法来调节各种社会关系,所以有很多很多的成文法律。大的如宪法、刑法、民法,比较具体的,如未成年人保护法、婚姻法、森林保护法、环境保护法,甚至还有比较特别的例子,如档案保护法。从大陆法系国家司法过程来看,强调以事实为依据,以法律为准绳,前提是必须有相关法律或在法律中有相关条款,才能以这个条款为准则来做出判决,所以大陆法系国家非常重视成文法律的制定,要求有很多具体的法律来管理社会。

  至于传媒,在社会生活中非常重要,可能涉及经济政治文化等各方面,所以为传媒立法应该是法制体系中非常重要的一部分。《新闻法》或《大众传媒法》是大陆法系国家的一部基本法律。除了宪法、刑法、民法以外,重要性大概就要数《新闻法》了。实际上,在有的国家如瑞典,《新闻法》即是宪法性法律的一部分,可见其地位之高。我国宪法规定,公民有言论、集会、结社和出版等自由。这是很好的原则和规定,但是这些原则具体实施起来很难,这样,《新闻法》的价值就体现出来了,它是体现宪法精神、落实宪法原则的法律。所以说,新闻法对于大陆法系国家来说,其地位之高超出我们想象。新闻立法的重要价值在于,可以通过这样一部法律管理新闻界和与新闻界相关的社会领域,赋予新闻界以采访、报道、评论等权利,也让新闻界承担一定的义务,防止它对社会和公民个人造成损害。

  英美普通法系国家自然没有《新闻法》,但是有新闻法治,往往通过法院的判决来维持和发展这种法治,而且这些国家的司法部门对新闻界的保护多于大陆法系国家。如美国通过“五角大楼文件案”、“《纽约时报》诉沙利文案”等,确立了很多原则。像“公众人物”的概念和报道原则,认定政府重要官员属于公众人物,通常没有名誉权,得不到相应保护,而且根据习惯,政府本身也是没有名誉权的,政府不可以告记者;还有司法审查(也叫违宪审查)制度,任何人不得违背宪法,其他法律和宪法相抵触的话,应当服从宪法。这是美国等一些国家很重要的法律原则。

  那么,在我国《新闻法》没有出台以前,我们能不能一方面推进其立法进程,另一方面,针对现有的法律中的有利于促进社会进步的规定,对新闻界的活动进行规范?这是完全可以的。刚才说的《政府信息公开条例》还不是一部法律,它是一部行政法规。它原来不属于《新闻法》的范畴,但是政府信息的公开特别重要,这种公开又离不开传媒,所以也被纳入广义的新闻法。《民法通则》、《刑法》中也有可能涉及传媒的内容,如名誉权的保护、诽谤罪、侮辱罪规定等,这些条款的认真执行运用也能促使新闻界扩大其基本的权利,限制新闻界的一些不当作为。我赞同这些观点,但是不能因此否定专门的《新闻法》的价值。

  《新闻法》对媒体是否会限制多过保障?

  赵金:有观点认为,新闻法的本质是政府对公共言论行使规范性权力,这些权力包括界定(划定言论合法与非法的界限)、审查(即政府对各种言论进行事前或者事后审查)、惩罚(对有害言论进行惩罚)、保护(国家提供保护性措施使言论不受阻碍和干扰)、促进(通过奖励和表彰等措施鼓励某些政府认为有益的言论)。而上述权力中前三种都是限制言论自由的,所以在目前的情况下,不制定《新闻法》,有利于我们免受具体的限制性规定,在时机成熟的时候,再去制定新闻法进一步积极确认这些权利。


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(责编:郭晶)
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