论文：<政府信息公开条例>对中国新闻传播业的意义

　　摘要：政府信息公开就是为媒介提供了一个获取信息的方便渠道，保证了信息的真实性，从而消除了小道消息产生的可能，事实的澄清也有利于消除人们的猜测，稳定社会人心。从反面来看，之前各级政府企图掩盖的各种信息关系到他们工作的各个方面，关系到他们的各种决策，关系到国家或当地的发展，关系到百姓的切身利益，因而政府信息具有不同程度的重要性、接近性，这些也是新闻之所以吸引人的特性。因而政府信息公开是符合新闻传播规律的，这对于新闻事业发展来说是一个很大的推动力，信息的极大丰富，将为人民的生产生活决策提供很重要的政策依据。

　　关键词：信息自由；公众知情权；舆论监督；新闻自由；行政管理透明

　　引言：

　　2007年4月5号，国务院总理温家宝签署了第492号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》。新华社4月5号发布了这个条例，该条例将于2008年5月1号起施行。虽然这只是中国政府发布的众多条例之一，但是它却具有非比寻常的意义。

　　一 出台背景

　　（一）政府危机公关呼吁大众传媒发挥信息公开作用

　　1．集合行为中的信息传播

　　中国人民大学郭庆光教授在《传播学教程》中详细阐述了集合行为中的传播机制，最近几年中国社会面临的几次公共危机事件，像非典、禽流感、福寿螺事件，以及08年春天南方的冰冻灾害都属于集合行为，从这几次事件中可以看出中国政府的危机公关能力正在逐步提高。

　　（1）集合行为（Collective behavior）

　　“指的是在某种刺激条件下发生的非常态社会集合现象，例如火灾、地震后的群众骚乱，出于某种原因的自发集会、游行、种族冲突、物价上涨的流言引起的抢购风潮等等。集合行为多以群集、恐慌、流言、骚动的形态出现，往往会造成对正常的社会秩序的干扰和破坏。”[1]

　　中国目前虽然政治总体上比较稳定，但是并不能排除各种潜在的不安定因素的突发成集合行为，3.14藏独分子的打砸抢烧活动就是最好的证明。07年的物价飞涨，气候异常带来的各种恶劣天气（07年台风、08年春的南方冰冻灾害、08年初的干旱），在一定程度上都会造成一定的社会恐慌，人们为了获得相关的生存信息会趋向大众传媒，所以建立一个公开透明的信息公开制度，给媒体提供一个获得官方信息的通道，是当下中国政府需要认真对待的问题，也是新时代政府公关能力的要求之一。

　　（2）集合行为中的主要信息形式

　　集合行为中的主要信息形式是流言，“流言是一种信源不明，无法得到确认的消息或言论，通常发生在社会环境具有较高的不确定性，而正确的传播渠道（如大众传媒等）不畅通或功能减弱的时期。美国心理学家G．W．奥尔波特认为，在一个社会中，‘流言的流通量（R）与问题的重要性（i）和涉及该问题的证据暧昧性（a）之乘积成正比’”，这句话改写成公式就是：

　　“R＝i×a（流言的流通量＝问题的重要性×证据的暧昧性）”

　　“奥尔波特的这个公式指出的流言的两个特点：第一，流言通常是围绕人们比较关心的问题，涉及切身利益的重要问题发生的；第二，来自正式渠道的有证据的信息不足，状况的暧昧性增加，会推动人们去通过流言渠道寻求信息。”集合行为中的流言中“伴随着大量谣言”。[2]

　　2．谣言止于信息公开

　　2003年的“非典”疫情，与政府卫生系统信息的公开不够有很大的关系，使得关系到全国各地群众生命健康的疫情信息没有及时、准确地发布，甚至被故意屏蔽或歪曲、淡化了，主管官员在大众传媒上公开亮相矢口否认疫情的存在，结果客观上扩大了疫情的传播，延误了防疫工作的进行。

　　但是2003年4月20号以后，疫情信息逐步透明化，这使疫情逐步得到控制。每日的疫情通报，使人们不再恐慌。在接下来的禽流感疫情、福寿螺事件中，我国卫生系统做到了及时的信息播报，使谣言止于信息公开。当前，矿难频发，台风、暴风雪等自然灾害时有发生，人民在危机事件中尤其需要信息公开。过去，政府总是以为尽量隐瞒信息可以安定社会，事实上信息流通渠道的不通带来的是人们转向小道消息等非主流渠道获取信息，为各种流言、谣言的传播提供了心理环境，从而更达不到执政者所期望的稳定社会的目的。信息公开是政府自信的表现，也是对人民心理承受力的肯定，是政府执政能力提高的表现。

　　（二）民意使然：我国媒体的意识形态属性要求政府信息公开

　　在我国，人民是国家的主人，人民有权知道国家权利是如何运作的。国家的每一个决定都是关系国计民生的，在关系自己切身利益的时候，我们需要的是一个操作透明的“阳光政府”。 卢梭说过，绝对的权利导致绝对的腐败，对人民知情权的保护也是对政府实行监督的重要条件。

　　在《政府信息公开条例》出台之前，学术界关于这个问题的讨论已经沸沸扬扬，学者们结合中国发展的实际和发达国家的民主实践，从中国的实际提出问题，这就加速了条例的起草和颁布，条例出台后，各级政府也加快了政务信息化的步伐，各地建立了各种信息公开制度，使人民群众能够及时获得各种政府信息并畅所欲言，各级政府及时倾听人民心声，由是政府和人民的距离近了。

　　这是一个权利的时代，人们的民主法制意识逐步增强，尤其是在关乎公共利益的信息公开方面，公民的权利意识逐步觉醒；在关乎个人利益的信息方面，公民更是通过信访等方式努力争取。公民的知情权不再是一个只出现在课本和文件中的词汇。

　　这是一个民主的时代，民主不再停留在举举手表个态上，民主不再是被动的产物。民主不再是政府对人民的“施舍”，民主是政府对人民的义务。政府要做诚信负责的政府，对人民负责，接受人民的监督，这样就必须给人民提供一个透明的信息平台。

　　（三）中国新闻政策开始与世界接轨，促进新闻信息自由流通

　　现在世界上越来越多的国家开始实施政府信息公开法律，目前世界上已经有50多个国家实施了信息公开法律。早在1766年，瑞典就制定了《出版自由法》，这是世界上最早的一部新闻出版自由法，它赋予了报刊转载公文的自由。

　　2001年中国加入WTO的游戏规则之一就是，中国政府要在几年之内实施信息公开制度，这不仅是对内公开的需要，也是对外公开的需要。既为国内媒体的发展提供条件，同时也为更多的海外媒体在中国的采访报道提供方便，这样可以使国外媒体接近真实的中国，接近真实的中国政府，消除“中国威胁论”的干扰，向世界展示一个和平发展的负责任的发展中的大国形象。

　　作为世界上最大的发展中国家，中国的经济实力在改革开放后得到了突飞猛进的发展，与经济体制改革相适应的是我国的政治体制改革。信息公开法律的颁布标志着我国政治体制改革的深化，更是紧跟世界潮流与国际接轨的表现。中西体制间的交流将有利于我国更好地吸收国际先进民主机制，加速民主化进程。

　　二 《政府信息公开条例》对中国新闻传播业的意义

　　（一） 对中国新闻传播学的法律意义

　　1．对新闻采访报道的意义 ：为媒体的采访报道提供法律保障

　　新闻传播界人员应享有多种权利，主要是采访权和报道权。所谓采访是指“为采集新闻而进行的调查或访问活动，而采访权则是指记者可以通过一切正当手段自由地采访新闻的权利。这一权利意味着记者可以通过一切人一切事，有权出入各种场所，有权运用各种采访技术和采访手段”。报道“既是新闻采访和搜集信息的继续和延伸，也是真正传播活动的实施与展开。报道权是指记者有传递、报道公众所关心的消息情报的权利”。[3]联合国教科文组织《多种声音，一个世界》总报告认为：“在新闻人员的权利当中，最为重要的就是：可以自由地接触官方和非官方消息来源，并有自由地搜集和传播消息情报的权利。”[4]

　　政府信息公开，媒体才有可能接近事实真相，如果政府的拒绝，这本身就暗含了深层的意蕴，即该政府有可能存在不可告人的暗箱操作，这样更容易激起新闻媒体追根问底的兴趣，从而以真相示人，由此便产生了许多隐性采访的典型报道，这类报道不管对媒体来说，还是对当事政府来说，都是不利的。首先政府的做法可能使它在人民中产生信任危机；其次，媒体由于触犯政府的利益，可能会受到有形无形的打击。

　　1989年11月25日，中共中央政治局常委李瑞环代表党中央在全国新闻工作研讨班上发表了题为《坚持正面宣传为主的方针》的讲话，对正面宣传问题进行了详细的阐述，并提出坚持正面宣传的具体要求，“要着力去宣传报道，鼓舞和启迪人们发展社会生产力的东西，鼓舞和启迪人们坚持四项基本原则、坚持改革开放的东西，鼓舞和启迪人们加强社会主义民主和法制建设的东西，鼓舞和启迪人们推进社会主义精神文明建设的东西，鼓舞和启迪人们热爱伟大祖国和弘扬民族文化的东西，鼓舞和启迪人们维护国家统一和民族团结的东西，鼓舞和启迪人们为推动世界和平与发展而斗争的东西。总之，一切鼓舞和启迪人们为国家的富强、人民的幸福和社会的进步而奋斗的新闻舆论，都是我们所说的正面，都应当努力加以报道。”，新闻报道必须坚持以正面宣传为主的方针。新闻的党性同人民性是统一的，新闻改革必须坚持社会主义方向。[5]

　　“当然，贯彻正面宣传为主地方针并不是要求一味地唱赞歌、说好话，更不是不顾事实地涂脂抹粉。正面宣传为主要建立在客观真实准确的基础上，要新闻报道不隐瞒、不虚构、不夸张。对工作中和生活中的负面现象的报道，只要是出于对党和国家工作的负责，也属于正面宣传的范围。关键是在舆论的引导过程中坚持将国家、民族和人民的利益放在第一位。”[6]最近一段时间，在西藏分裂分子的暴乱活动的报道中，我国的媒体采取了及时报道的方针，把国内外势力分裂中国的活动全面客观地报道出来，唤起了广大爱国群众的爱国热情，形成了一种强大的舆论攻势，给分裂分子以威慑，此时权威媒体成了人们获取信息的可靠渠道。这些信息的报道的作用并没有使社会产生一种难以控制的恐惧，相反，中华民族的凝聚力被唤起，达赖的假和平真暴力谎言被戳穿，反对分裂保卫统一，维护神圣奥运成为全球华人和爱和平人士的共识。

　　在我国，很多政府部门以“正面宣传为主”为幌子，拒绝甚至打击报复写负面新闻的媒体，其实是其片面地理解了“以正面宣传为主”的含义，负面新闻如果把握好分寸可以起到正面报道无法起到的作用，通过对负面新闻的报道，可以树立负面的典型，起到警示作用，而正面宣传则可能由于其宣传色彩过于浓烈而遭遇受众的抵触逆反心理。由于政府对负面新闻的打压，很多记者采取改口的方式来对待，新闻媒体遇到问题也绕道走，由此新闻业界很早就提出保护记者新闻采访权的问题。如《上海市政府信息公开规定》，虽然颁布但却没有严格执行，《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布，将把这一规定上升到国家法规的层面，从而可以增强政府信息公开的法律严肃性，保证记者和媒体的正常的合法工作，让记者采访到大众需要的信息，实现公共信息的正常流动。

　　2．借《政府信息公开条例》东风推进新闻立法

　　“在保障信息的收集自由和新闻采访自由的问题上，许多国家所实施的‘信息公开’制度发挥了重要作用。‘信息公开’这一概念的含义有多种，作为一种制度或法律概念，则是指国家、地方公共团体的有关文件以及信息向人们公开。这个制度的核心和根本目的是保障公民的知情权，不管是谁（当然包括新闻记者），只要有某种需求，他（她）都可以‘接近’、‘提取’和‘传播行政当局’持有的政务信息和其他档案信息。这项制度意味着行政机构负有公开信息，接受民众和新闻传媒监督的义务。”[7]

　　“信息法规是一个国家新闻法规的基础，国家信息政策是国家新闻政策的基础。信息法规的基本目的之一就是要保障信息收集的自由，即保障（包括公民个人）在维护国家安全、保护公共秩序、服从公正审判的前提下，享有进入新闻地点和信息收集地点、对新闻人物进行采访并获得信息、情报和新闻线索、新闻内容的权利。”[8]

　　为什么这部属于行政法范畴的法律文件有如此正面的反响？中国青年政治学院展江教授说：“新闻领域长久沦为法治盲区，甚至在特定时空下沦为人治的“特区”，这是不正常的。” “‘新闻无法’有碍社会发展和国际评价”[9]

　　《政府信息公开条例》的颁布，为《新闻法》的出台奠定了一个良好的基础，这说明我国政府媒介素养的提高，在处理与媒体的关系上更加主动，政府和媒体关系的改善或者说是和谐，是政府公关能力提高的表现，同时也是政府执政能力提高的表现，政府可以更好地将媒体为我所用，从而树立起其敢于对公民负责的形象。《新闻法》的制定，将和《政府信息公开条例》的颁布一样，它并不是对新闻自由的过分夸大，更不是对新闻自由的过分限制，而是将该公开的公开，该保密的保密，分清公开与保密的关系，是政府对新闻自由的正确认识，也是对“第四权力”威力的充分肯定。

　　3. 为新闻舆论监督保驾护航

　　舆论是社会公众关于社会热点问题，以及涉及公共利益问题所表达出来的意见，观点，情绪表现的总和，新闻舆论是指以媒体为主体所表达出来的意见，当它代表公众利益的时候便会形成强大的舆论氛围，干预事件的进程和解决。新闻舆论监督是指新闻媒体代表社会公众对国家机关和工作人员，不良社会现象所进行的监督。［10］

　　媒体传播技术的进步和巨大社会影响力使它可以在舆论监督方面发挥更大的作用，比如2007年的华南虎事件，虽然到现在还没有完全解决，但是在事件的进程中，网络媒体的推动使事件得以引起相关部门的注意并引发国人的大讨论，使人们对政府的办事效率提出质疑，从而使问题更加明晰，08年初“平江华南虎”横空出世，当地政府吸取了陕西华南虎的教训，使问题马上得以解决，相关责任人得到处理，“骑虎不一定难下”，主要看政府如何对待媒体的舆论。

　　在以前的报道中，我们常常可以看到记者进行舆论监督遭打击报复的报道，2006年富士康状告《第一财经》记者，以名誉权受损提出天价索赔金额，让人对舆论监督的法律环境产生担忧。此外各种地方保护主义使媒体不得不进行异地监督和隐性采访，记者及其家人的人身财产安全得不到法律的有力保护，许多记者不得不改口。山西的黑砖窑是异地舆论监督的典范，河南电视台记者付振中可谓功成名就，可在采访大同黑煤窑事件中，《中国贸易报》临时工作人员兰成长的死却让很多人视舆论监督为畏途。

　　记者代表公众利益进行舆论监督（借舆论监督之名牟取私利的个别记者不在本文论述范围内），理应得到国家社会的支持和法律的保障，这样才能发挥记者“铁肩担道义”的神圣职责，成为社会的监视器。《政府信息公开条例》的颁布，可以说是为记者进行舆论监督提供了一个有力的法规保障，最然只是一个法规，但是它的意义却很深远，新闻立法的步伐正在加快。我们得到的一个信号是：保护舆论监督的相关法律体系即将完善，媒体的舆论监督作用将有法可依。


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