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信息公共与国家安全
周建明
  2005年09月23日16:10 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭

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【内容提要】 信息公开是公民实现参政议政的前提条件,也是大众传播媒介 的重要新闻源,信息公开与国家秘密、国家安全常常是一对矛盾,我国需要制定信息公开的相关法律,以利于与已有的国家秘密法共同协商平衡这种矛盾。

【关键词】信息公开;国家秘密;国家安全

    在大众传播法制中,信息公开和保守国家秘密也是一种权利和责任的关系,两者之间如何把握,是一个一直有不同看法的问题。对于大众传播媒介和公众来说,当然要求国家权力机构将更多的政务活动信息公之于众,而在国家权力机构一方,则常常由于处于国家安全和国家利益的考虑,尽量希望将国家秘密的范围定得宽一些。因此,这种权利和责任的关系也是一对矛盾,如何在这对矛盾中找到一个合适的平衡点,是一个值得人们探讨的问题。

一、信息公开的法律问题

    信息公开这个概念最早是在美国提出来的,美国也是第一个以法律的形式确定信息公开的。
    1966年,美国制订并实施《信息自由法》(FreedomofInformationAct,简称FOIA),1976年美国国会又通过了《阳光照耀下的政府法》,即联邦公开会议法。该法涉及约50个联邦部门、委员会和机构,规定这些单位应公开举行业务会议。①
    
    由此直到1999年,西方各国也都先后制订了同类的法律,最后一个制订这种法律的是日本,称作《关于行政机关保有的信息公开的法律》(1999年4月通过,2001年5月施行)。按照这些法律的规定,政府等国家各级权力机构有责任向公众提供政务活动的真实情况,每个公民都有知道政府政务活动的权利。

   《信息自由法》和《阳光法案》制订的理论依据主要是“主权在民”的思想。根据这个思想,公众有知闻权利,也就是公众有权了解政府行使职权的过程,公众并且有权了解政府收集掌握的本人的信息。1981年日本在“信息公开法市民运动”中发表的《信息公开权利宣言》指出:“遮掩国民耳目,将国民与基本的国政信息隔离开的时候,就是招致惨祸之时。这一点,在过去发生过的战争中已经有过痛切的体验。即如众所周知的那样,公害、药害正在威胁着国民的生命、健康、安全,但是由于政府的省厅隐瞒或采取不当的操作方式,妨碍了迅速查明造成公害、药害的原因,难于做到将损害减到最小限度。另外,类似里库路特事件等频繁发生的高官渎职、黑金政治、密室政治等真相,被浓雾笼罩,这就是以国民为主权者的国政的现状。”②
    
    没有监督的权利,必然会导致腐败。资产阶级早期思想家认为,政府是受国民的委托管理国家事务的,国家的权利归根结底属于国民,根据这个原理,作为主权者的国民有权了解国家权力机构的行为,了解这种行为的首要条件就是必须随时掌握应知的信息,国家权力机构有责任提供这种信息。

    我国是社会主义国家。我国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”国家机关和国家工作人员所履行的职权是人民赋予的,作为权力主体的人民当然有权了解国家机关和国家工作人员行使职权的行为过程。江泽民同志也明确指出:“我们的权力是人民赋予的,一切干部都是人民的公仆,必须受到人民和法律的监督。”③
   
    宪法是我国的根本大法,宪法中的规定,是信息公开的基本法律依据。我们国家多年来从村务公开抓起并在继续进行的政务公开改革,本身就是一种信息公开的行为,尽管在立法上还没有根本解决这个问题,但是毕竟已经开始了在实践中的探索和积累,这种探索和积累将对我国的社会主义民主和法制建设起到积极的促进和推动作用,也会对大众传播媒介进行政治新闻报道提供更多的新闻来源。

    那么,为什么要求国家权力机关公开信息?

    首先,信息公开是国家权力主体实现其权力的必须的途径,也就是实现人民“管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”的必须条件。既然国家的“一切权力属于人民”,人民行使这个基本的权力,参与管理国家事务,参与管理经济事务、文化事务、社会事务,首先必须知道这些事务的信息,然后才有可能做出相应的判断,参与其中。这一点也是信息公开的最主要和最基本的原因。

    第二,有利于监督国家机关和国家工作人员的职业行为。我国宪法第二十七条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督。”邓小平同志指出:“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部”④
    
    江泽民同志也多次指出:在加强党内监督的同时,“要拓宽党内外监督渠道,发挥群众监督和舆论监督的作用。”⑤
    
    这些规定和论述是对国家机关和国家工作人员实行人民监督的依据。人民实现对国家机关和国家工作人员的监督有多种方式,包括法律监督、道德监督、行政监督、审计监督、舆论监督,对于在国家各级权力机构中任职的共产党员来说除了以上几种监督外,还有党内监督。作为国家权力主体的人民要实现监督的权力,也必须了解掌握被监督者的行为信息,这是实现监督的基础。

    上述各种形式的监督中,特别要提出的是舆论监督,这种监督与大众传播媒介有着直接关系。舆论监督不等同于新闻媒介监督,但是,新闻媒介却是实现舆论监督的重要手段。舆论监督也不仅仅限于批评性和揭露性报道。

    第三,有利于对公共性事务的的参与和监督。公共性事务是指关系到公众切身利益的各种事务,即宪法中所规定的“经济和文化事务”、“社会事务”等,在办理这些事务的过程或行为中,一旦危害人民的利益,违反法律和社会道德,就会直接损害和影响公众的利益,甚至人身安全。例如,环境问题、商品质量问题和商业服务问题、交通问题、公共设施的建设使用和管理,等等。
  
    第四,政务信息也是大众传播媒介的重要信息源,信息公开,使得政务信息能够更加准确地在大众传播媒介中得到反映。大众传播媒介从产生起,就开始履行传播政治信息的职责。从政治学的角度来看,大众传播媒介是政治的晴雨表,当然它不仅仅是政治的晴雨表,也是社会的晴雨表等等。大众传播媒介也是政治沟通的桥梁,这也就是我们经常说的新闻媒介起着“上情下达,下情上达”的作用。
    
    2001年11月10日,世界贸易组织部长级会议审议通过了中国加入世界贸易组织的决定,至此,标志着中国长达15年的努力的实现。而此后的一段时间内,国内公众和媒介对公开入世的法律文件发生持续争论。争论的主要问题是:这些文件的性质是什么?以什么形式公布,亦即以商业性的方式公布,还是以官方出版物的方式公布?由此也引出了政府信息公开的问题,以及尽快制定信息公开法的呼吁。这个问题确实是政府信息公开的一项内容,这场争论至少表明,人们的监督意识向前发展了一步,人们的知情权观念又有了进一步的增强。

    那么,信息公开包括哪些内容呢?

    在欧美日等十几个已经制订的信息公开法中,规定公开的内容主要是指“行政机关职员在职务上取得、制成的文书、图画、电磁记录”,不包括“官方公报、白皮书等向不特定的多数人出售的材料;在档案馆根据政令而特别管理、作为历史的、文化的资料或学术研究用的资料。”⑥

    各个国家都有着不同的国情,我们不可能照搬其他国家的规定,也没有必要照搬。因此,从我国的情况来看,从一般的理论意义上说,凡是国家权力机构的行为都应该列为信息公开的范围,但是,由于国务活动中有些事务涉及到国家的根本利益和国家的安全,这种根本利益实际也就是人民的根本利益,因此,这类事务在一定的时限内是不能公开的。具体说信息公开主要包括以下几个方面:

    第一,国家最高权力机构全国人民代表大会以及各级人民代表大会的办事程序、议程、形成的文件、决议、法律以及具有强制约束力的信息。全国人民代表大会和各级人民代表大会是“人民行使国家权力的机关”,因此,人民有权及时了解这些情况,以便于参政议政,管理国家事务。事实上,我国每年召开的全国人民代表大会全体会议的议程都是事前公开的,大会的主要进程每天都通过新闻媒介公开,最重要的议程通过广播电视媒介进行现场直播,信息的公开程度是很高的。

    第二,国家及各级行政机关、审判机关、检察机关职责形成的各种非秘密的文书等信息。我国行政机关正在逐步使办事程序公开化。特别是一些与群众直接发生联系的行政部门,如工商、税务、户籍等部门在这方面显得突出。司法机构的信息公开也在逐步实行,1998年4月,最高人民法院院长肖扬在全国法院教育整顿工作座谈会上强调,法院要自觉接受舆论监督,各类案件除涉及国家机密、公民个人隐私、未成年人犯罪以及法律另有规定不予公开审理外,一律实行公开审判制度,不许“暗箱操作”。舆论监督的前提条件就是信息公开化。

    第三,公共性团体,也就是准行政机构。如证券管理监督、消费者保护、公共设施的建设管理等机构形成的文书等。这类机构行使的职权具有政府的性质,而且它们的行为直接关系到公众的切身利益,公开信息有利于公众监督。
第四,公益事业性单位有关行为的信息,如学校的专业设置、收费情况;公益基金会等的捐助资金以及资金的使用情况等。

    第五,个人的档案、病历等原则上应向当事者本人或受本人正式委托者提供阅读或复制。当然,这种信息一般情况与大众传播媒介没有直接关系,因为这里涉及到公民的个人隐私权的保护问题,一旦这类信息予以公开披露很可能造成侵权行为,给当事者造成损害。

二、国家秘密与大众传播媒介
   
    大众传播媒介在传播活动中常常会遇到保密和非保密的问题,这也是各国传播媒介面临的共同问题。从法理上讲,国家或政府在法律上都拥有保守秘密的特权。对于大众传播媒介来说,总是希望所报道的内容越是以前不被人所知越有新闻价值,希望能将国家权力机构的行为、活动尽可能多的提供给公众。但是,任何一个国家或政府都会有一些在一定时限内不应公开的事项,这类事项一旦公开,可能会给国家利益造成程度不同的损害,严重的可能构成对国家安全的威胁,因此世界各国都在法律上对国家秘密做出了限制性规定,政府享有保守国家秘密的固有特权。如美国联邦最高法院在审理《纽约时报》诉合众国案中,提出的媒介的公布于众权和人民的了解政府关于国家安全秘密的权利是有限的,已经成为美国保护国家秘密的一条法律原则。美国对于泄露国家秘密的制裁手段包括,直接禁令,在发现有可能泄露国家秘密的事件时,政府向法院请求禁止发表的禁止令:扣留护照、立法禁止,美国《情报人员身份保护法》第97条—200条中规定,任何人如果公布他们有理由知道将会泄露合众国情报人员身份的任何事情,即使他们的原始资料是公开或非秘密的信息,都构成犯罪;合同性禁止;新闻封锁;刑事指控及其警告;防止危险人物和材料入境,等。

    我国过去一直是以政令或法规的形式要求保守国家秘密的,到1988年第七届全国人民代表大会通过了《保守国家秘密法》,应该说以此为标志,我国的保守国家秘密行为真正走上了法制化轨道。
 
    什么是国家秘密?我国《保守国家秘密法》第二条定义为:“关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”即为国家秘密。按照这个定义,国家秘密是由4项要素构成的,即:1、一定的时限;2、一定的人员;3、依法确定;4、关系国家安全和利益。在指控为违法或者犯罪时,这4项要素一个也不能缺少。但是在现实生活中,有些事项在依法确定以前就有可能泄露后对国家利益造成损害,如我国独有的宣纸制造技术。因此,我们可以这样定义国家秘密:国家行为中在一定时限内一旦泄露会对国家安全构成威胁或使国家利益蒙受损失的事项。国家秘密的最基本要素是是否对国家安全构成威胁,或者是否会使国家蒙受损失,而依法确定的事项不一定就会构成对国家安全的威胁,使国家蒙受损失。但是,确定国家秘密的事项必须经过法定的程序,否则会造成滥用权利。

    依据《国家保守秘密法》第八条的规定,国家秘密包括7种事项:(一)国家事务的重大决策中的秘密事项;(二)国防建设和武装力量活动中的秘密事项;(三)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项;(四)国民经济和社会发展中的秘密事项;(五)科学技术中的秘密事项;(六)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;(七)其他经国家保密工作部门确定应当保守国家秘密的事项。

    国家秘密的密级是依据该事项泄露对国家安全和利益将会造成的损害程度确定的,在我国依据这种损害程度从重到轻依次划分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级。

    由于大众传播媒介的特殊功能,具有传播范围广泛、传播速度迅速的基本特征,新闻工作者也有机会更多地接触到国家秘密,因而特别需要强调保守国家秘密,加强保守国家秘密意识,防止新闻媒介泄密。我国宪法第五十三条规定:公民必须“保守国家秘密”,我国《保守国家秘密法》第三条规定:“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”第二十条规定:“报刊、书籍、地图、图文资料、声像制品的出版和发行以及广播节目、电视节目、电影的制作和播放,应当遵守有关保密规定,不得泄露国家秘密。”

    新闻泄密是有着一定的范围的。所谓的新闻泄密,是指在新闻媒介中公开国家秘密,以至使国家安全或者国家利益受到损害的行为。这里,要害是受到损害,行为主体是新闻媒介,而且是公开发表,而作为记者利用职务之便将获得的国家秘密转手他人,并不构成新闻泄密,而是一种个人行为,是一种故意犯罪的行为,当然这种个人行为也不能逃避法律的惩处。例如,曾在《北京××报》担任过记者的关键、原新华社记者吴士深及其妻子提供给境外间谍机构国家秘密,是一种个人行为,而不能说是新闻泄密,这是当事人在明知的情况下故意所为,与其本人所在的新闻媒介并没有直接的因果关系,况且关键当时已经不在《北京××报》任职。这类行为,属于1997年修订的《刑法》中的第111条定罪的范围。而我国的新闻泄密事件一般说来,是一种过失所为。这一点可以从《国家保守秘密法》第二十条中可以看到。但是过失并不等于不负法律责任。但是,在我国刑法中并没有对法人泄密有具体的刑罚规定,只是在第三百九十八条规定:“国家机关工作人员违反保守国家秘密法的规定,故意或者过失泄露国家秘密,情节严重的,处3年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处3年以上7年以下有期徒刑。”而且是作为渎职罪来处罚的。因此,刑法中的规定与《保守国家秘密法》第三条和第二十条的规定并不全部配套,这一点应引起立法方面的注意。目前处罚新闻泄密案件也只能追究当事人的个人法律责任,而无法追究媒介的责任。

    在各国广泛引用的媒介泄密事件是1971年美国《纽约时报》诉美利坚合众国案。美国前国防部官员丹尼尔?埃尔斯伯格未经准许复制了“美国在越南政策上的决策程序史”和“东京湾事件的指挥和控制研究”等“绝密”材料,也就是人们通常所说的“五角大楼文件”,并将其提供给美国的一些报纸,当年6月12、13、14日,《纽约时报》成为首家发表这两项研究报告概要和节选的报纸,美国司法部向美国地方法院请求并获得临时禁止令,阻止《纽约时报》继续发表这些保密材料,直至联邦最高法院审理该案。⑦这个案件就是一个典型的新闻媒介泄密案件,它已经不是个人的一种行为。

    1972年美国前中央情报局谍报员维克托?马奇蒂向《乡坤》杂志和6家出版商提供在中央情报局的个人经历案、1979年《进步》杂志披露氢弹作用的信息案等都是涉及到大众传播媒介泄密的案件。⑧

    新闻媒介有可能泄密的主要表现形式有以下几个方面:

    一、在新闻报道中泄密。新闻报道是新闻媒介的主要功能之一,也是新闻媒介存在的根本。新闻报道包括文字、图片、音像等印刷媒介、广播电视媒介的各种新闻表现手段。新闻报道是一个过程,包括新闻源、采访或录制、写作或制作、编辑、发表或播出等环节,在这些环节中新闻源是第一道环节,这个环节属于媒体上部环节,也就是提供信息的方面,这个环节把好关十分重要,因为一般情况下,这个环节的有关人员对于某一事项是否属于秘密应该最为清楚,他们在提供信息时应该提醒媒介记者,哪些是属于保密的,这类事项仅仅是供记者了解掌握情况所用,不应该公开发表,这样就有可能在源头上堵塞住新闻泄密事件。编辑的过程实际也是对新闻的一种内部审核过程,这也是一个十分重要的环节,编辑把关的基本职责中就包括审核是否有新闻泄密的问题。

    二、广告中的泄密。广告是大众传播媒介的基本内容之一,也是现代各国大众传播媒介赖以生存的支柱、经济基础,一般情况下,广告发布行为是一种商业性行为。但是它也是易于泄密的一种途径,特别是商业秘密和我国的有关经济技术秘密。

    在保守国家秘密方面,也要解决好政务公开和保守国家秘密的关系。政府机构不能以保守国家秘密为借口,把公众应知的政务信息隐匿不容许公开,而侵害公众的知情权,在这方面我国尚缺少相应的法律规定,相信随着民主化进程的发展,会进一步得到解决。

    三、大众传播与煽动性犯罪行为

    煽动性犯罪是指1997年《刑法》第105条第2款“煽动颠覆国家政权”。
我国宪法第54条规定:“中华人民共和国公民有维护祖国安全、荣誉和利益的义务,不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”第1条规定:“禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”刑法第105条第2款规定:“以造谣、诽谤或者其他方式煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度的”,以“危害国家安全罪”论处。
 
    煽动颠覆国家政权的行为在各国法律中都是禁止的行为。美国1940年制定的史密斯法案第2条规定:“意图颠覆、破坏联邦政府,提倡、鼓吹、教唆或印刷、发行、编辑、出版、公布、出售、公开展示颠覆、破坏联邦政府的必要性、适宜性的书写品或印刷品”,都是被禁止的。这项法律制定发布后,几经修订,目前仍然有效。1948年7月,美国政府就是依据该法律,以违反本法为由,对尤金?丹尼思等11位美国共产党领导人提起诉讼,被起诉者中包括新闻记者,罪行就是“讲授、宣传用暴力推翻、摧毁美国政府”,罪证是《共产党宣言》等马克思主义著作。1949年10月19日,美国联邦地区法院对11人均做出有罪判决,处以3年或5年徒刑和1万美元罚金。1950年8月1日,美国联邦上诉法院作出维持原判的裁决。被告依据美国宪法修正案第1、第5、第14条上诉到联邦最高法院。联邦最高法院的法官提出了“明显的现实危险原则”,认为:“史密斯法第2条(a)第1、第3项和第3条在本质上是不违反美国宪法修正案第1和第5条的。被告人组织共产党,教唆、煽动通过暴力颠覆联邦政府,构成以暴力颠覆政府的‘明显的现实危险’。”⑨因此,联邦最高法院9位法官经过投票表决,以7:2的结果维持原判。当时投反对票的法官之一果雨?布赖克在判词中说明了投反对票的理由:“这些被告并没有被指控企图推翻政府。他们并未被指控从事任何旨在推翻政府的公开活动。他们甚至未被指控讲过或写过旨在推翻政府的任何言论。对他们的指控仅仅是:他们同意举行集会,谈论在以后出版某些思想。”紒紛矠也就是,这11位美国共产党的领导人仅仅因为“谈论在以后出版某些思想”,就在“不得制定任何法律限制言论自由、出版自由”的美国身陷囹圄,锒铛入狱。

    不仅美国法律中有所谓的言论罪,就是英国、德国、法国等国家的法律中也有同样的规定。按照英国法律,任何引起扰乱国家政府内部治安的言论都构成煽动诽谤罪。作为德国各州新闻法样本的《北莱茵——威斯特伐利亚洲新闻法》第19条规定:出版物如“扰乱和平,严重叛国,有害于本州之民主与法制,叛国,有害于外界安全”,可在无法庭没收令时收走该出版物。紒紜矠
法律是维护社会制度的一种强制性手段,尽管对具体的执政者可以进行批评和提出建议,以至于进行监督,但是任何一个统治阶级都会以法律的或者其他的形式维护本阶级的统治。我国法律中规定的对危害国家安全罪的制裁,目的同样是为了维护我国的根本社会制度。对于我国的大众传播媒介来说,维护国家安全和国家利益是一种义不容辞的责任。

    事实上,我国法律中对煽动颠覆国家政权罪的界定是十分严格的,它在主观方面必须是故意,而客观方面是以造谣、诽谤或者其他方式煽动颠覆国家政权,推翻社会主义制度的行为。所谓的造谣,是指无中生有,捏造、歪曲事实,蛊惑人心。诽谤是指捏造事实并公然散布。这个规定划清了对政府及其国家工作人员批评的界限和揭露某些国家工作人员中腐败的界限,也界定了与诬告罪、侮辱诽谤罪的界限。

作者:中国人民大学新闻与社会发展研究中心研究员
新疆财经学院新闻与传播学院教授                  
邮编:100872                                                           

注释:
①⑦⑧[美国]T?巴顿、卡特、朱丽叶、L?迪、马丁、J?盖尼斯、哈维?祖克曼:《大众传播法概要》,第160页、第120页、122页,北京,中国社会科学出版社。
②[日本]三宅  弘:《情报公开法的引用》,东京,花传社,1999年10月初版,第224页。
③《高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》(1997年9月12日),引自《毛泽东 邓小平 江泽民论干部监督》,中共中央组织部编,党建读物出版社,第83—84页。
④《邓小平文选》第2卷,第332页。
⑤江泽民:《领导干部一定要讲政治》(1995年9月27日),1996年1月17《人民日报》。
⑥美国《信息自由法》第2条第2款。
⑨川中康弘:《新闻自由与责任》,第74页,南窗社,1976年3月第3次印刷。
紒紛矠张海涛:《再说美国》,第186页,北京出版社,1991年7月第1版。
紒紜矠《各国新闻出版法选辑》,第163—164页,人民日报出版社,1981年第1版。

来源:人民网——当代传播 (责任编辑:燕帅)
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