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我国网络信息传播立法考察
陈建云
  2005年09月26日08:44 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭

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    网络的功能多种多样,但传播信息是其主要的功能之一。网络“是借助互联网这个平台,发布新闻和进行新闻等信息服务的一种传播媒体。”①网络媒体为公众获取信息、传播信息、发表意见提供了一个充分自由的巨大平台,但是,也为虚假信息、有害信息的传播打开了方便之门。如何最大程度地发挥新技术革命赐予信息传播的便利,同时又保护国家、社会、个人的合法权益不被侵害,这是网络传播环境下世界各国都面临的新问题。

    我国计算机信息网络1994年5月正式接入国际互联网,1995年开始向全社会开放互联网服务。对互联网这一新兴事物的发展和管理,党和政府给予了高度重视。1997年6月成立中国互联网络信息中心(CNNIC),负责我国域名注册管理。从1997年起,中共中央就明确规定国务院新闻办公室为网络新闻宣传的归口管理机构。2000年4月,国务院新闻办公室又成立网络新闻管理局,专门管理网络新闻传播事务。各省、自治区、直辖市新闻办公室也相继成立网络新闻管理机构,我国自上而下的网络新闻管理体系基本形成。

     在管理方式上,我国在互联网发展之初就尝试对其实施法制管理。早在1994年2月,国务院就发布了我国第一个网络法规《计算机信息系统安全保护条例》。截至目前,我国颁行的网络法规共有数十部,除制定专门的网络法规外,我国在修订旧有法规、制定新法规时,也尽量考虑互联网带来的新问题,对原有相关条款进行修改、补充,或针对互联网制定专门条款,以适应网络传播环境下的司法需要。

     我国的网络法规涉及计算机系统安全、信息安全、网络信息传播、域名注册、电子商务等多个方面,本文主要讨论与网络信息传播有关的法律制度。

    一、规范网络信息传播行为的主要法规
我国颁布的网络法规中,针对网络信息传播或与其相关的主要有以下法律性文件、行政法规和部门规章:

    1、法律性文件:《维护互联网安全的决定》,2000年12月28日九届全国人大常委会第19次会议通过。

    2、行政法规:《计算机信息系统安全保护条例》,1994年2月18日国务院发布;《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》,1996年2月1日国务院发布,1997年5月20日修正;《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》,经国务院批准,1997年12月16日公安部发布;《互联网信息服务管理办法》,2000年9月25日国务院发布;《电信条例》,2000年9月25日国务院发布;《互联网上网服务营业场所管理条例》,2002年9月29日国务院发布。
3、部门规章:《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》,1996年4月9日邮电部发布;《计算机信息网络国际联网出入口信道管理办法》,1996年4月9日邮电部发布;《〈计算机信息网络国际联网管理暂行规定〉实施办法》,1998年2月13日国务院信息化工作领导小组发布;《计算机信息系统保密管理暂行规定》,1998年2月26日国家保密局发布;《计算机信息系统国际联网保密管理规定》,2000年1月1日国家保密局发布;《互联网电子公告服务管理规定》,2000年11月6日信息产业部发布;《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》,2000年11月6日国务院新闻办公室、信息产业部联合发布;《互联网上网服务营业场所管理办法》,2001年4月3日信息产业部、公安部、文化部、国家工商行政管理局联合公布,国务院发布的行政法规《互联网上网服务营业场所管理条例》2002年11月15日起开始施行后该部门规章同时废止。

    二、网络信息传播法制的主要内容

    1、从事互联网信息服务实行许可、备案制度。

    互联网信息服务,是指通过互联网向上网用户提供信息的服务活动。国务院发布的《互联网信息服务管理办法》规定,我国互联网信息服务分为经营性和非经营性两类。经营性互联网信息服务,是指通过互联网向上网用户有偿提供信息或者网页制作等服务活动;非经营性互联网信息服务,是指通过互联网向上网用户无偿提供具有公开性、共享性信息的服务活动。从事非经营性互联网信息服务,应当向省级电信管理机构或者国务院信息产业部门申请办理备案手续。从事经营性互联网信息服务,应当向省级电信管理机构或者国务院信息产业部门申请办理互联网信息服务增值电信业务经营许可证。如果没有取得政府主管行政机构许可,或者未履行备案手续,不得从事互联网信息服务。

    2、开办互联网电子公告服务实行专项申请、备案制度。
互联网电子公告服务是指在互联网上以电子布告牌(BBS)、电子白板、电子论坛、网络聊天室、留言板等交互形式为上网用户提供信息发布条件的行为。它属于从事互联网信息服务的一个项目。《互联网信息服务管理办法》第9条规定:“从事互联网信息服务,拟开办电子公告服务的,应当在申请经营性互联网信息服务或者办理非经营性互联网信息服务备案时,按照国家有关规定提出专项申请或者专项备案。”信息产业部发布的《互联网电子公告服务管理规定》第6条还对开办电子公告服务的资质进行了限定。如果未经专项批准或者专项备案手续,擅自开展电子公告服务,或者超出专项申请、备案类别,另设电子公告栏目提供服务,由主管机构责令其限期改正或关闭网站。

    3、互联网站从事登载新闻业务实行审批制度。

    网络新闻因及时、丰富而备受网民重视。如CNNIC的第十一次调查结果显示(2003年1月公布):我国网络用户上网最主要的目的,获取信息占53.1%;经常查询的信息中,新闻占78.0%。网上新闻的高点击率,也促使众多网站把新闻作为着力经营的一个板块,众多网站纷纷从事登载新闻业务。这种状况益处在于拓宽了公众获取新闻的渠道,但弊端也是显而易见的:没有获得新闻单位授权转载的新闻、虚假新闻甚至有害新闻在网上比比皆是,侵害了新闻单位的正当权益,混淆视听,误导公众。有鉴于此,国务院发布的《互联网信息服务管理办法》第5条进行特别规定:从事新闻、出版等互联网信息服务,依照法律、行政法规以及国家有关规定须经有关主管部门审核同意的,在申请经营许可或者履行备案手续前,应当依法经有关主管部门审核同意。随后国务院办公室和信息产业部又联合发布《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》,规定在我国互联网站从事登载新闻业务须经当地人民政府新闻办公室审核同意,报国务院新闻办公室批准。

    4、网络信息传播禁载内容。

    为维护网络信息安全,使国家、社会、个人的合法权益免遭侵害,我国颁布实行的网络法规中都对网络信息内容作出了禁载规定。全国人大常委会通过的《维护互联网安全的决定》,对与禁载内容相关的违法行为具体分为:危害国家安全和社会稳定的行为;扰乱社会主义市场经济秩序和社会管理秩序的行为;侵害个人、法人和其他组织的人身、财产等合法权利的行为。

    在网络信息传播过程中,有上述行为之一,构成犯罪的,依照刑法有关规定追究行为人的刑事责任;构成民事侵权的,依法承担民事责任;违反社会治安管理,尚不构成犯罪的,由公安机关依照《治安管理处罚条例》予以处罚;违反其他法律、行政法规,尚不构成犯罪的,由有关行政管理部门依法给予行政处罚。

    5、网络服务提供者的义务、责任。

    网络服务提供者可分为两类,即网络服务供应商(ISP)和网络内容供应商(ICP)。为维护网络信息安全,我国网络法规对网络服务提供者规定了特别的义务和责任。公安部发布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第10条对网络服务提供者(包括ISP和ICP)规定了7项义务与责任;国务院发布的《互联网信息服务管理办法》第10条,对ICP、ISP的责任和义务作出了更为具体的规定:“从事新闻、出版以及电子公告等服务项目的互联网信息服务提供者,应当记录提供的信息内容及其发布时间、互联网地址或者域名;互联网接入服务提供者应当记录上网用户的上网时间、用户账号、互联网地址或者域名、主叫电话号码等信息。互联网信息服务提供者和互联网接入服务提供者的记录备份应当保存60日,并在国家有关机关依法查询时,予以提供。”信息产业部发布的《互联网电子公告服务管理规定》对电子公告服务提供者也规定了严格的责任和义务等。

    三、我国网络信息传播立法考察

    我国的网络立法基本上与互联网的发展同步。在内容方面,前期主要偏重于对网络系统安全的管理,2000年后,则转向对网络信息安全的管理,2000年我国出台的《维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》和《互联网电子公告服务管理规定》等法律法规,都是针对网络信息安全的。与对传统大众传媒管理相比,我国对网络媒体的管理总体上“正在从无管制的状态日益走向增加管制”。②我国对计算机国际联网实行许可制度,由政府行政部门统一管理出入口信道,技术方面再采取必要的防范措施,系统安全问题虽然不可能从根本上得以解决,但相当程度上可以对其实施有效的控制。随着互联网在信息传播领域的功能日益彰显,信息安全问题便成了网络传播的重中之重。我国在网络信息传播立法方面的积极作为,说明了国家对网络媒体这一新兴信息传播工具的高度重视,尝试以法律制度规范网络信息传播行为,控制网上信息的无序和混乱,使网络信息传播朝着健康有序的方向发展。

    在立法原则上,我国的网络立法与其他国家一样,就是承认现行的传统法律原则都适应于网络传播环境。“互联网立法的前提就是承认现行的传统的法律原则都应该适用于互联网空间。互联网没有也不可能改变现实社会基本制度以及受这个制度保护的基本社会关系。互联网上的虚拟世界是从现实世界生成的,并且无时不在对现实世界发生影响,所以虚拟世界说到底还是现实世界的一部分,虚拟世界里的关系无非是现实世界的社会关系的延伸,仍然要受现实世界中现行法律的规范和调整。”③

    考察我国的网络信息传播立法,可以发现有以下几个方面的特点:

    第一,在立法技术上,移植、延伸传统法律、新闻传播法规于网络传播环境之中,并进行必要的修改和补充。例如,网络信息传播法规规定的网络媒体禁载内容,与《出版管理条例》、《广播电视管理条例》规定的报刊、广播、电视禁载(播)内容几乎完全一样。但是在网络传播的新环境下,禁载的含义产生了变化。首先,禁载主体扩大。因报刊、广播、电视等传统大众传播媒体具有“把关人”作用,所以传统意义上的禁载主体主要针对媒体而言,即媒体不能刊登、播放法规明令禁止的内容,否则便属于违法行为。网络媒体在理论上,任何人只要有一定的设备和技术都可以自由地在网上发布任何信息,成为了信息的发布者、传播者。因此,网络传播的禁载主体,是对所有的网络媒体、组织、个人而言的,不单单是对网络媒体的限定。其次,禁载手段扩大。在网络传播环境下,不仅制作、发布、传播禁载内容是违法行为,而且下载、复制、查阅、使用亦属于违法行为。基于这种变化,我国在进行网络信息传播立法时,参考传统新闻传播法规的相关规定进行必要的修改和补充,使之适应网络传播新环境的需要。

    第二,与我国对传统大众传媒管理的逐渐有限放开形成对照,国家对网络媒体的管理日益走向增强管制。例如,为维护网络信息安全,《计算机信息系统安全保护条例》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》等法规,对包括网络媒体在内的网络服务提供者规定了相当严格的义务和责任,这些义务和责任规定基本上为传统新闻传播法规所没有。当然,管理上日益走向管制是相对而言。

    第三,对网络新闻类信息传播行为予以特别规定。我国政府从中央到地方不但成立专门的行政管理机构,管理网络新闻传播事务,而且在立法上对此进行特别规定,这是我国网络信息传播立法的一个显著特点。国务院发布的《互联网信息服务管理办法》规定,从事非经营性互联网信息服务,如果开办新闻、出版等服务项目,在办理备案手续时,需呈验已经取得有关主管部门同意的文件;对我国ICP、ISP从事新闻、出版等信息服务,也进行了专门的相当严格的责任与义务规定。国务院新闻办公室和信息产业部又发布专门的规章《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》,明确规定互联网站从事登载新闻业务实行审批制;链接境外新闻网站,登载境外新闻媒体和互联网站发布的新闻,必须另行报国务院新闻办公室批准;综合性非新闻单位网站不得登载自行采写的新闻,其新闻源必须来自中央、省级新闻单位发布的新闻,同时必须和这些新闻单位签订协议,取得登载授权并备案。

    新闻类信息本是众多信息中的一类,我国在进行网络立法时,将新闻类信息从其他信息中单列出来予以特别规定。由此可知,我国对网络新闻类信息传播的管理比其他信息更为重视和严格。

    第四,法律效力位阶普遍较低。除全国人大常委会2000年12月通过的法律性文件《维护互联网安全的决定》外,其他网络信息传播法规多为国务院及其部委发布的行政法规、部门规章,法律效力位阶普遍较低。并且,这些法规调整的是管理与被管理的关系,而非权利与义务关系。我国的网络信息传播法规多以国务院及其部委的名义公布,法律效力位阶虽然较低,但便于根据情况的变化及时进行修订。

    我国的网络信息传播立法及时,数量众多,内容广泛,但立法质量尚存在有待商榷的地方。例如,《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》要求,综合性非新闻单位网站不得登载自行采写的新闻,只能登载中央及省级新闻单位发布的新闻,这有违网络传播的迅捷性和新闻的多样性。《计算机信息系统安全保护条例》规定,我国网络服务提供者有“负责对本网络用户的安全教育和培训”义务,这在实际操作上恐怕有很大难度。

    再者,网上有害信息的责任认定是一个比较复杂的问题,也是网络立法的难点所在。用户通过互联网发布、传播有害信息自然要负法律责任,对此我国网络法规有明确的规定,例如《电信条例》第63条规定:“使用电信网络传输信息的内容及后果由电信用户负责。”《互联网电子公告服务管理规定》第4条规定:“上网用户使用电子公告服务系统,应当遵守法律、法规,并对所发布的信息负责。”网络媒体的责任认定问题就复杂得多。网络媒体与传播内容的关系一般有3种情况:(一)自己完全可以控制的内容,即自行发布的信息;(二)不能完全控制的内容,即用户通过互联网发布、传播的信息;(三)不能控制的内容。用户通过链接进入其他网站、网页获取、传播的信息。④对于第一种情况,网络媒体如果自己发布了有害信息,与用户一样,理所当然要承担责任。关于第二种情况,我国网络法规规定,对他人通过互联网发布的“明显属于”有害的信息,网络媒体有删除、保存记录、向主管机关报告等的责任和义务,如果没有履行这些责任和义务,也要连带承担责任。对于第三种情况,我国的网络法规没有明确规定,但从常理推断,网络媒体是不应该负法律责任的。德国的《多媒体法》规定网络媒体对自己无法控制的内容不承担责任,这种规定符合责任和过错相连原则。我国在以后进行网络立法时,也应该考虑对此进行明确规定,使网络有害信息传播的责任认定这一复杂问题真正有法可依。

    网络信息传播的无国界性、虚拟性,注定了对网络信息传播的管理仅仅靠本国的法律制度是难于奏效的。互联网技术的日新月异也使网络信息传播立法的前瞻性、稳定性受到挑战。国内有学者建议,网络立法不可操之过急,不无道理。因此,在进行网络信息传播法制建设的同时,对用户进行自律教育,开发有害信息过滤技术,采取法律规范、自我约束和技术控制多管齐下,其成效应该更为显著。总之,如何发挥网络媒体传播优势,使公民的言论自由得以充分实现,同时又不至危害国家、社会和个人的合法权益,应该是网络信息传播立法的根本所在。

作者单位:复旦大学新闻学院
邮编:200433                 

注释:
①吴风:《1995—2000:中国网络媒体发展报告》,《现代传播》2001年第3期。
②张西明:《从Non-regulation走向Regulatoon——网络时代如何保障言论自由》,“中国传媒法的发展与展望研讨会”(2001)论文。
③魏水征著:《新闻传播法教程》,中国人民大学出版社,北京,2002年3月第1版,第251页。
④参阅魏永征著:《新闻传播法教程》,中国人民大学出版社,北京,2002年3月第1版,第257—258页。

来源:人民网——当代传播 (责任编辑:燕帅)
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