谈《突发事件应对法(草案)》两条规定的修订

一个非同小可的“删除”

2008年10月27日16:48  

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  目前仍在讨论制定的《突发事件应对法》是从制定《紧急状态法》演变而来的,而起草《紧急状态法》是缘于2003年的“非典”事件和2004年修改宪法。2003年12月,全国人大常委会公布了十届全国人大常务委员会立法规划,在宪法及宪法相关法栏目的第二项,提出要制订《紧急状态法》。清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托,着手起草立法草案建议稿。随着立法工作的进行,《紧急状态法》的制订转变为《突发事件应对法》的制定。因为对于一个国家来说,紧急状态是一种极端的社会危机状态,这种情况在我国发生的几率很小。而我国目前频繁发生各种突发公共事件,具有局部性、非极端性、损害性大的特点。所以当前迫切的问题是制定一部法律,以供行政机关应对这些频繁发生的突发事件。

  应对法草案一审稿引起争论

  2006年6月全国人大常委会对《突发事件应对法(草案)》进行首次审议。提请审议的草案中有两处与新闻媒体直接相关的规定:第45条规定:“履行统一领导职责或者组织处置社会安全事件的人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息,并对新闻媒体的相关报道进行管理。”

  第57条规定:“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况,情节严重或者造成严重后果的,由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款。”

  此草案一经公布就引起激烈的争论,尤其在新闻业界以及学术领域。随后,国务院新闻办公室于2006年7月3日下午举行新闻发布会,邀请国务院法制办公室副主任汪永清介绍《突发事件应对法(草案)》的相关情况,并答记者问。国内外记者则围绕“草案”中的第45和57条规定进行质疑提问,两条规定成了新闻发布会唯一的焦点问题。

  此法案对“突发事件”的具体界定为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在我国长期存在的问题是,当突发事件发生时,信息发布不够及时、准确、透明,进而影响到问题的解决。2003年“非典”事件就是一个有力的证明。突发事件的处置需要多方协调来进行,除了政府机关,还需要公众的参与,这就需要及时发布信息,而且越是全面和准确越好。

  汪永清在答记者问中说,“这部法律,它的第一使命是规范和约束政府的行为”,但从这两条中我们看到的是对这一原则的违背。法案的规定为各级政府可能瞒报、谎报、漏报信息提供了法律支持,赋予领导更大的权限,可以用“造成严重后果”为借口而约束媒体及时发布信息。这两条规定涉及两个深层次的问题:一个是关于政府的自律与他律,另一个是政府如何认识公众。

  一个民主法治社会的政府需要他律、需要监督吗?答案当然是肯定的。既然需要约束,那么由谁来承担监督的职责?大众传媒作为社会上信息采集发布的系统,具有实现他律的特质。媒体彼此间的竞争、相对独立性和专业的水平,使其信息采集与发布较为全面、准确、及时;同时,也能够通过新闻舆论进行监督。换句话说,社会需要在大众传媒的监测之下,政府的行政同样也在其中。实现这一点,则需要给媒体一定的自由,不能将媒体仅仅视为信息发布渠道,还应该鼓励其开展舆论监督,将违法乱纪行为公之于众。中国政法大学教授张树义表示:“腐败问题,很重要的因素就是暗箱操作,媒体揭露后,就让它暴露在阳光下,媒体是最好的‘防腐剂’。”因此政府的他律,不能缺少媒体的参与。

  政府对公众的认识,体现在国家体制建设的理念中。认为公众是有理性的,有分辨和判断能力的,这样的政府是不怕民众了解到更多的信息的,尤其是突发事件发生的时候。而那种担心公众得知事件情况后会引起社会不安定以及混乱的观念,是视公众为未开化的群氓,这是封建集权的残余思想。我国的人民大众是国家的主人,是国家事务的管理者和社会建设的参与者,这就需要为公众提供信息,保证信息渠道的畅通。

  2005年9月12日,国家保密局举行新闻发布会,与民政部宣布:自2005年8月起,对全国及省、自治区、直辖市因自然灾害导致死亡人员的总数及相关资料解密,原《民政工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中的相关内容予以废止。2007年1月17日,国务院常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》,自2008年5月1日起施行。这些举措给媒体提供了更多的自由空间。而“草案”一审稿中的这两条规定,与上述举措的精神背道而驰。对媒体的管理和信息发布的批准制,等于捆住媒体的手脚,反而形成了一个利于各种不实或虚假信息传播的空间。当政府部门和媒体面对同一突发事件时,相关各级政府何以保证自己的信息是绝对准确的?如果还涉及个别领导的利益,信息会得到发布吗?这就需要媒体作为补充,整合各种信息,及时地向公众发布,唤起公众应对突发事件的理性与热情。

  应对法草案二审稿的媒体观

  2007年6月24日,《突发事件应对法(草案)》二稿提交全国人大常委会审议,其中与媒体相关的规定有了很大变化:删除了原草案第45条关于在突发事件应急处置工作时“并对新闻媒体的相关报道进行管理”的规定;第57条有关新闻媒体不得“违规擅自发布”突发事件信息的规定也不复存在。全国人大法律委员会经同国务院法制办等有关部门研究,在草案中新增有关规定,任何单位和个人不得编造并且传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息,或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播。①这一删一改是立法者对政府、媒体与公众三者利益权衡的结果,是对三者关系的重新思考,也是对媒体认识的一次转变,具有十分积极的意义。

  草案规定前后的变化,可以看作是从“事先预防”到“事后追惩”的一次媒体理念转变。当今世界各国政府,对大众传媒的管理多以事后追惩制为主的,这是实践新闻自由和尊重公众知情权的合理设计。马克思在他的时代曾论述过新闻出版的立法问题,认为这种法律不应是预防性的,“预防性法律没有范围,因为为了预防自由,它应当同它的对象一样大,即不受限制。因此,预防性法律就是一种不受限制的限制的矛盾,这一法律所遇到的界限并不是由必然性产生,而是由任意性的偶然性产生,书报检查制度每日都明显地证实着这一点”②。事先预防性的法律必然将所有报道假定为怀疑对象,等于扼杀了任何自由的交流,这是对新闻自由的一种伤害,对公众知情权的剥夺。

  一审稿中的“擅自发布”、“违反规定”、“造成严重后果”都是表述模糊的词语,等于给了地方政府解释权,有可能成为限制媒体正常报道事件的借口,与历史上的新闻出版预先审查制本质是一样的。公安部发言人武和平谈及媒体和政府之间的关系时认为:“不管你喜欢不喜欢,愿意不愿意,以媒体为代表的舆论监督都是符合宪法精神的一种制度性设计,也是表达公民意愿,推行依法治国方略的应有之义。”③

  在突发事件发生时,去掉了大众媒体的紧箍咒,这无疑给媒体提供了正常运转的空间和自由,有利于对事件纵深报道,满足公众了解事态的需求。同时,媒体也会更积极自觉地利用政府的新闻资源,配合相关政府部门,通过信息沟通与传播,把突发事件所造成的损害降到最低限度。

  谈到草案变化时,中国青年政治学院新闻与传播系主任展江表示,“政府虽然有各种应急系统,有它的网络,但不是所有的信息都应由政府控制,有些突发事件不一定是政府第一个发现的。而媒体是专门采集信息的,现代社会就应该各负其责。要想共赢,政府一定是要被监督的。山西黑窑事件,有了媒体的监督,就节约了很多社会成本”。④

  这次的草案修改得到了社会各界人士的肯定和赞扬。是对媒体权利实现的一次推进。确定了政府主导、媒体监督、公众参与的框架,对于应对突发事件从制度上进行了合理的设置。■(作者系乐山师范学院中文系新闻专业讲师)

  注释:

  ①程刚、崔丽:《发生突发事件政府应及时发布信息》http://zqb.cyol.com/content/2007-06/25/content_1804241.htm

  ②《马克思恩格斯全集》第1卷第177页,人民出版社1995年版

  ③④李梦娟:《突发事件应对法草案修订凸显民主立法》,《民主与法制时报》2007年7月9日

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  (文章来源:人民网——《新闻记者》)

(责编:[实习]杨薇)
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