严格问责制,确保《公开条例》有效实施

——《中华人民共和国政府信息公开条例》实施两年来的问题与思考

□ 赵振宇

2010年08月02日17:28  来源:新闻记者

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  2008年5月1日起,经国务院批准,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)正式施行。《公开条例》甫一实施,就遇上了四川汶川特大地震和尔后举办的北京奥运会。在灾难性的突发事件面前,在世界人民关注的体育盛事面前,中国政府和中国新闻界以自己成功的科学决策和有效传播令世界称奇,中国以其新鲜动人的姿态展现在世人面前。

  《公开条例》在灾难和盛事之时得到了践行,但是,与时代的要求相比,与人民群众的希望相比,还有很大的差距。在《公开条例》颁布两年多的时间里,各级政府在信息的公开服务等方面还存在不少问题,还需要引起有关方面的高度重视,不要让一个好的法规在开始实施时就不畅通不高效,以免积重难返,影响政府工作效率,有损中国在世界的良好形象。

  据媒体报道,今年4月,我国4个直辖市和15个副省级城市按照《公开条例》第四章监督和保障第三十一条的相关规定在其政府网站公布了2009年政府信息公开“账册”。除武汉外,其他18个城市均“自责”其信息公开程度与民众信息需求有很大差距。(1)

  总结两年来的政府信息公开内容和相关事件,民众对于政府信息公开的诟病集中在以下几个方面:第一,公开信息的质与量都不够。所谓质,譬如政策方面的信息,与公众的利益关系并没有更多的阐释,公众认为其意义不大。而一些公众认为重要的诸如财政支出的信息,线条过于粗略,公众无法从中判断其花费的正当性。所谓量,即民众需要的、与切身利益相关的信息仍为少数。第二,公开的信息民众看不懂。第三,公开的渠道不畅通,许多县级政府网站甚至市及省政府网站或处于停滞状态,或更新速度滞后。中国社会科学院发布的《中国地方政府透明度年度报告(2009年)》显示,在被调查的43个省会城市、大城市的政府门户网站中,半数以上被评定为不及格;2008年中国政府网站绩效评估结果显示,半数县乡镇政府网站处于“半瞌睡”状态,有的直接显示为“无法显示该网页”。第四,政府回应信息态度傲慢,速度迟缓,推诿现象仍然存在。政府推诿的理由多为“信息不存在”,或者“公众要求的信息涉及国家工作机密、商业机密的不予公开”。(2)

  政府机关能够在信息公开中检查自己的不足,这是值得肯定的。但是对于一个法律和条例来说,想要使其效力发挥到最大化和最优化,仅凭“自责”是远远不够的。笔者认为,当前对于《公开条例》在实施过程中凸显的不足和公众的信息“欲求未满”的状况,应尽快完善各地关于《公开条例》的问责制度,这样才有可能保证《公开条例》真正实施。对于问责制来说,解决以下三方面问题尤为重要:

  一、“责”如何定

  《公开条例》的颁布,确定了各级政府有责任和义务公开其在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。对于主动公开的信息,《公开条例》第二章第九条做了明确规定。行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:“(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”《公开条例》第十条、第十一条又分别对县级以上各级人民政府及其部门、设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门、乡(镇)人民政府应予重点公开的信息做了说明。按照规定,如果行政机关没有按照《公开条例》进行以上信息的主动公开,或者公众通过合法程序要求公开,而其并没有公开的,就应该负有责任。

  在《公开条例》实施过程中,责任的界定来自于政府本身是否公开或主动公开了应予公开的信息。而其中的难点,就在于某个信息本身应属于“公开”还是“不予公开”的范围。在这个关键点上,《公开条例》本身划分不明晰,列举的各项公开信息内容并不能囊括所有现实生活中应该予以公开的政务信息,而各地方政府往往进一步限制“公开”信息范围。

  2008 年5 月4日,湖南省汝城县黄由俭、邓柏松等5位市民请求县政府公开有关原县自来水公司改制的调查报告,县政府则以“调查报告不能代表政府意见,只是供领导参考使用的。因此,政府调查报告不属信息公开的范围”(3)等理由拒绝公开。从此事件可以看出,各地政府还需本着公开是原则,不公开是例外的原则,对于不公开的例外信息范围做出明确界定。目前,《公开条例》第一章总则第八条规定,行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。同时第十四条又规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。从《公开条例》来看,例外的范围只有“国家秘密、商业秘密、个人隐私”三种,而关于后两种还可以由政府机关裁量,如果不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。“可能”一词再次模糊概念,往往成为争论焦点所在。

  由于《公开条例》中并未对国家秘密、商业秘密和个人隐私予以界定,这就使行政机关在实际操作中拥有很大的裁量权,可以轻易地将其不愿公开的信息归入国家秘密、商业秘密和个人隐私的“大口袋”而拒绝公开。(4)同时,我国目前还没有专门的隐私法,这也为例外信息的依据增加了难度。

  针对以上情况,明确例外信息范围才能真正对“责”加以界定。首先,我们可以借鉴外国对例外信息规定的做法,比如美国的《信息自由法》就明确规定了免于公开的9种例外信息,凡不属于这9种例外信息的都应予以公布。(5)其次,一些与《公开条例》相关的法律应进一步完善和修改。就拿《档案法》来说,这部形成于20世纪80年代的法律显然与《公开条例》有很多内容不协调甚至相互违背。具体体现在,部分条款的设立与信息公开立法出现“断层”和“不衔接”,档案开放制度在设立原则、开放时间、开放适用范围上与政府信息公开精神不相协调等;制度设计未充分考虑利用者的权利,出现“真空地带”,档案开放制度更多地从档案馆如何有效开展工作、加强档案管理而不是从公民知情权保护、政务信息的有效开发利用角度进行内容设计。(6)只有剔除诸如《档案法》《保密法》及隐私权的界定中与《公开条例》相冲突方面,才能做到真正的有法可依。

  二、问“谁”的责

  关于责任人问题,《公开条例》第四章监督和保障条款第三十五条有其明确规定,行政机关违反本条例规定,由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。有了这些监督和保障措施才能让《公开条例》真正落到实处。但《公开条例》实施两年来,我们还未发现一起因政府信息公开不力而受到行政处罚的例子,更别说有关负责人受到刑事责任的案例了。我们是否可以由此推断,我国的《公开条例》实施两年来还未发生一起信息公开不力的事件?显然事实并非如此。2009年6月17日,湖北石首一名酒店厨师自杀引发群体性事件,暴露的是石首政府与人民的紧张关系,而这层紧张关系的背后正是政务信息的不公开不透明。

  死者陈尸街头之后,警方迅速做出“自杀”结论,却未对死者家属与群众做出具有充分说服力的说明,死者遗书的内容也未公布,只是一味催促家属将尸体火化,并称若承认自杀,可得到3.5万元赔偿;如不承认自杀,尸体将被强制性送殡仪馆火化。此举足以使官民双方产生误解并进一步恶化双方的不信任。

  由“抢尸”与“保护尸体”酿成双方的对立之后,石首官方在信息公开方面尤其滞后,仅19日在石首市政府网站上发布了题为《我市发生一起非正常死亡事件》的简短消息,事态在误解及不信任的情绪中严重扩大之后,石首市委市政府才于20日发表《致全市人民的公开信》,呼吁广大市民“保持冷静,不被少数不法分子蛊惑,不信谣不传谣,不围观不起哄,积极支持配合市委市政府平息事态”。正如《人民日报》载文所批评的一样,事发后,“在长达约80个小时内,一方面是政府的新闻发布语焉不详;一方面是网友借助非正式媒体发布信息、探寻真相”,而网民则在“公开信”发布之后,以“湖北石首政府网站被黑”的事实表达了“真相只有一个”的期待与不满。(7)事件发生后,石首市委书记和市委常委(公安局长)因“负有重要领导责任”和“负有直接领导责任”被免职了,决定是上级党委荆州市委作出的。(8)这么一起震惊国内的群体事件,并未按照《公开条例》处罚政府行政长官。

  在该事件中可以看出,问责制的责任人不明确已经成为《公开条例》问责制推行的一大障碍。地方政府在对当地的信息公开立法或者颁布相关政策方案时,必须明确其责任人,明确其信息公开过程中各个环节的具体负责人和相关办事人员的责任。在信息公开中,具体由谁负责,负多大的责任都应有明确的判断依据。同时,在一些行政处罚的案例中,信息公开不力的处罚不应湮没在“办事不力”或者“渎职”这一宽泛的行政处罚名称之下。对于《公开条例》这一新出台的法律还应引起更多的重视,在问责方面应清晰标出因违反《公开条例》哪一条文而受到行政处罚或者追究刑事责任。

  不能否认的是,在对《公开条例》责任人的确立方面,由于我国目前的政治体制和行政体制改革的不彻底性会给其带来一定的困难。第一,政府中的党政关系没有完全理顺,以党代政的现象依然存在, 出了问题, 责任究竟在党委, 还是在政府, 很难确定。第二,我国行政机构的层次太多,出了问题, 到底追究哪一级政府的责任, 很难确定。第三,决策与执行不分, 导致责任主体不明确。发生重大事故之后,究竟是因为决策失误还是由于决策执行不力甚至执行错误造成的, 二者往往难以区分。(9)各地政府在确立《公开条例》责任人方面应该充分考虑这些因素,尽量克服其带来的障碍和困难。

  三、“谁”来问责

  作为问责的主体,“谁”来问责显然也是《公开条例》问责制能否顺利推行的关键。理论上说,公共权力的问责主体是广泛的,“一般划分为同体问责主体与异体问责主体”。(10)在我国的行政问责中,同体问责一直占绝大比重。按照《公开条例》第四章监督和保障中的第二十九条,各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度,定期对政府信息公开工作进行考核、评议。第三十条,政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。我们看到的都是同体问责的身影,不可否认,同体问责具有其高效、迅速、知情的优点。但是对于行政问责来说,只有同体问责还远远不够。因为从利益关系上说,同体问责同属一个体系,有可能结为一个利益共同体。从责任链条上看,上下级之间既有权力隶属关系,就会有责任连带关系,(11)而异体问责能有效避免此类问题。所以,在《公开条例》的问责中,属于异体问责主体的公民、社会团体以及媒体应该发挥其重要作用。对于公民来说,应树立真正的民主意识,应有争取合法知情权的意识,同时应对相关的政府信息公开法尤其是《公开条例》有所了解。而新闻媒体在揭露政府是否存在掩盖信息或信息公开不力方面应利用其资源优势,以新闻报道和相关评论为武器加大对《公开条例》实施的监督力度。也只有加大对《公开条例》中的同体问责和异体问责的责任感,才能使得问责成为常态。

  《公开条例》作为一项我国民主化进程中的重要政策法令,它的实施和完善不能依靠各级政府在每年政府信息公开报告后的自责,而是需要相关问责制的建立和完善。其中责任的界定,责任人的确定,问责主体力量的发挥无疑是十分重要的。

  2009年1月5日,《人民日报》刊发了人民日报和人民网在元旦前后联合进行的一次网络调查,题目是:“地方政府开通社情民意通道,你们那通了吗?”调查推出7天,网民反应强烈,共有7111人次参与调查。多数网友表示,自己身边的社情民意通道不够畅通,而反馈不及时、遭遇推诿塞责、沟通渠道形同虚设,是网友反应最强烈的问题。

  2009年5月12日,《新京报》刊登了北京大学公众参与研究与支持中心发布的对各省级政府、相关部委的信息公开情况打分报告。依照《政府信息公开条例》,各级行政机关应在每年3月31日前公布本机关的政府信息公开工作年度报告。北大研究机构的跟踪显示,截至4月15日,只有28个省级政府公布了政府信息公开工作年度报告,近一半的国务院部门没公布。

  可以这么说,作为一项新制度,在短短两年时间里,是不可能做到尽善尽美的,必然会面临这样那样的问题。《公开条例》是一个好条例,它向中国公民和世界友人宣布了中国政府对待信息的态度。现在的问题是,如何保证它的法律性和权威性,使条例的内容落到实处。关于信息公开的意义我们已经宣传很多了,也取得了一些成绩。但是,仅此还不够,还必须加大力度特别是对有意不执行和执行过于敷衍、拖沓、效率低下的政府机关主管人员和办事人员实施问责制。监察机关和上一级行政机关及新闻媒体,要主动有效地承担起这一重任,选择有代表性的典型事件予以处理,罚一儆百,彰显法律的严肃性。

  ■(作者系华中科技大学新闻评论研究中心主任、教授、博士生导师)

  注释

(1)(2) 窦仲:《18城市“自责”还不够透明 长春将公开“权力账单”》,《新文化报》2010年4月19日 
(3)赵文明:《究竟什么样的政府信息应公开》,《法制日报》2008年5月8日
(4)陈仪:《打破“玻璃门”,打造“阳光政府”———评政府信息公开的制度与观念障碍》,《徐州师范大学学报》2010年第3期
(5) 连志英:《政府信息公开中公民私权利的保护》,《档案学通讯》2009年第4期
(6) 罗滦、潘玉民、杨立人:《档案法制建设——档案立法与政府信息公开衔接问题的热点探讨》,《档案与建设》2010年第3期
(7)晓宇:《石首:事态已经平息,信息仍需透明》,《潇湘晨报》2009年6月26日 
(8)新华网武汉2009年7月25日电
(9) 王凯伟、李瑾:《行政问责制:价值、问题及对策》,《湖南财经高等专科学校学报》2010年2月
(10)余玖玖:《试析“行政问责制”》,《行政与法》2006年第7期
(11)周联兵:《论我国行政问责制建设:成绩、问题与对策》,《理论月刊》2010年第4期

(责编:郭晶)
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