人民网>>传媒>>传媒专题>>传媒期刊秀:《新闻记者》>>2007·第5期

中国新闻管理制度的历史性进步
我国实施“北京奥运会外国记者采访规定”的理论阐释
孟建 陶建杰 
  2007年05月21日14:14 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭

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  2007年1月1日,《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》(以下简称“规定”)正式实施,根据“规定”,外国记者来华采访不必再由中国国内单位接待并陪同;记者赴地方采访,无需再向地方外事部门申请,只需征得被采访单位和个人同意;外国记者可以通过被授权的外事服务公司聘用中国公民协助采访报道工作;还简化了器材入关手续。①“规定”的实施,反映了北京奥运会与奥运会惯例的接轨,也反映了1990年以实行《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》(以下简称“条例”)为标志的我国严格的外国记者管理制度出现了松动。外国媒体和记者是国际社会了解中国各方面发展情况的重要渠道,调整现行外国记者管理法规,对其加以积极引导并提供良好服务,有利于促使外国新闻媒体全面、客观、真实地报道中国,为我国的发展提供客观友善的国际舆论环境。

  一、奥运会采访呈现的国际性特点

  根据国际奥委会(ICO)《媒体指南》,北京奥运会期间将有21600名注册记者采访奥运会,同时根据奥运会惯例,还将有近万名非注册记者来中国采访。②从以往情况看,奥运会是主办国全方位展示形象的绝佳机会,这些记者不仅关注奥运会本身,也关注主办国政治、经济、社会等各方面情况,并进行大量报道。

  国际奥委会拥有注册记者名额分配和资格审定的权力,③主办国负责媒体的服务和配合工作。由于注册记者的决定权在国际奥委会,北京奥运会的注册记者中可能包括一些我国现行政策中界定的禁止入境人员。

  奥运会非注册记者是上世纪90年代以来出现的新情况,由于国际奥委会的注册媒体配额远远不能满足各国媒体的需求,奥运会期间出现了大量的非注册记者。他们没有国际奥委会派发的记者证件,不能进出各比赛、训练场馆从事采访活动,但是他们同样关注奥运会,更关注奥运会举办城市及其所在国家的政治、经济、文化等各个方面情况。主办国一般也非常重视对非注册记者的服务和管理。悉尼奥运会首次成立了非注册新闻中心;据希腊国务部秘书长兼政府副新闻发言人里瓦达斯介绍,雅典奥运会期间,约有1000多名非注册媒体的记者聚集雅典,雅典市政府为此专门成立了“第二新闻中心”,即非注册记者新闻中心,负责接待非注册媒体记者。非注册记者新闻中心从奥运会开始前两个月开始运转,在三个半月的时间内,有大约4000名工作人员为这个24小时运转的新闻中心服务。④雅典的这种做法受到了媒体的广泛好评,也为雅典奥运会的成功举办营造了良好的舆论氛围。

  二、我国原有的外国记者管理制度

  1990年1月,根据中国当时非常特殊的历史环境(六四风波后不久),国务院颁布了《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》,根据“条例”精神,各地又相继制定了更为详细的外国记者采访管理规定。这些,共同构成了我国目前的外国记者管理制度。主要内容有:1.对外国记者的界定。外国常驻记者,是指由外国新闻机构派驻中国6个月以上、从事新闻采访报道业务的职业记者。外国短期采访记者,是指来中国6个月以内、从事新闻采访报道业务的职业记者。

  2.外国记者的派驻。派遣常驻记者,向外交部新闻司提出申请,实行批准注册制。批准后,该记者应在抵达7天内到新闻司办理注册手续,领取《外国记者证》。到北京以外地区的,到新闻司委托的地方人民政府外事办公室办理手续。外国短期采访记者、记者组团到中国采访,应向中国驻外使领馆或中国有关部门提出申请,经批准后,到中国使领馆或外交部授权的签证机关办理签证。

  3.有关采访规定。外国记者在中国境内的采访活动由接待单位负责安排、提供协助。采访中国主要领导人,应当通过新闻司提出申请,并经同意;采访中国的政府部门或其他单位,应通过有关外事部门申请,并经同意。到开放地区采访,应事先征得省级政府外事办公室同意;到非开放地区采访,应向新闻司申请,经批准并到公安机关办理旅行证件。外国记者和媒体不得聘用中国公民进行采访报道。

  4.采访禁止及处罚。外国记者不得在中国境内架设无线电收发信机和安装卫星通讯设备,不得歪曲事实、制造谣言或者以不正当手段采访报道,不得进行与其身份和性质不符或者危害中国国家安全、统一、社会公共利益的活动。违反“条例”规定的由新闻司视情节给予警告、暂停或者停止其业务活动、吊销证件的处罚,违反中国法律、法规的由中国有关主管机关依法处理。

  三、原有外国记者管理制度的缺失

  总体上,由于当时极为特殊的历史环境,我国对外国记者的采访,进行了非常严格的规定。从16年的操作实践看,我国的外国记者管理制度对维护国家安全、加强对外国记者的管理发挥了特有的重要作用。但随着国际社会的发展,特别是中国政治、经济、文化的巨大变化,“条例”许多做法与国际惯例有相当大的差距,难以适应举办奥运会的需要,难以适应中国改革开放的需要。具体问题表现在:1.采访区域较狭窄。“条例”规定,采访计划必须先经各省外办批准,采访中一般不得超越。“赴中国非开放地区采访,应当向新闻司提出书面申请,经批准并到公安机关办理旅行证件。”事实上,奥运会记者希望全面了解中国各地在政治、经济、文化、社会的情况,各地也都有扩大对外交流的迫切愿望。而人为划分“开放地区”和“不开放地区”,有悖于双方的需求。在某些省市,外国记者想去不开放地区采访,更是困难重重。

  2.采访审批手续繁琐。之前,除上海外的大部分省市都规定了外国记者赴开放地区采访,事先必须向所在省的外事办公室提出书面申请,经同意后方可进行。⑤如此一来,不仅给外国记者的正当采访带来了繁琐的程序,如遇到重大突发新闻事件,走正常审批程序,根本不能适应新闻报道的时效性原则,也导致了事实上的诸多违规操作。

  3.采访活动限制严格。“条例”规定,外国记者赴中国开放地区采访,应事先征得有关省、自治区、直辖市人民政府外事办公室同意。

  具体执行中,外国记者的采访,从申请、审批、进行等全过程,均处于外办的严密安排之下,而且对采访范围、采访时间均要求事先报批,这与新闻采访突发性、偶然性的特点明显不符。奥运会惯例,除军事设施、政府机关等涉及国家安全和机密的场所外,主办国一般不会对前来采访奥运会的外国记者采访区域做出限制,也无须向主办国有关地区政府部门提出采访申请。

  4.中国雇员的违规采访。“条例”规定,外国记者通过当地外事服务单位,可以聘任中国公民担任工作人员或服务人员,但不能担任记者,相关实施办法更不许雇佣在华留学人员。也就是说,中国人不得在驻中国的外国媒体机构里做正式记者,没有采访权。实际上,外国媒体在华雇佣工作人员,只能通过外交人员服务局一家提供,难以满足需求。从目前国内举办的大型国际体育赛事的情况看,外国媒体私雇工作人员的情况大量存在。按奥运会惯例,奥运会期间境外媒体雇佣当地人员协助进行新闻报道,只要对方合法、没有违法犯罪记录,组委会一般会给予相应的采访许可,并提供必要证件。

  5.出入境及采访设备受限制。目前除个别情况外,记者临时来华签证一般是一次入(出)境有效。事实上,奥运会记者在整个奥运会筹办、举行过程中,需要多次出入中国。“条例”规定,外国短期记者需要携带和安装卫星通信设备,须向外交部提出申请,并经批准。但在实际操作中,往往从严掌握:外国记者携带器材来华时,需接待单位事先办理保函,离境时接待单位负责结案,手续十分繁琐。由于技术的发展,电视机构越来越多地运用便携式卫星转播设备进行电视转播,这些设备越来越隐蔽,一般的检查很难发现。于是,严格的限制已经形同虚设。

  可见,原来的外国记者管理制度与奥运会惯例有诸多冲突之处。如果对媒体限制过严,北京2008奥运会的成功度将大打折扣。国际奥委会终身名誉主席萨马兰奇曾不止一次说过:“媒体是一届成功奥运会的裁判。外国媒体比任何其他媒体更能衡量奥运会的成功。”⑥因此,调整管理制度,使之与国际惯例接轨,做好媒体服务,势在必行,也是确保树立奥运会良好形象的明智之举。

  四、新出台外国记者管理制度的深远意义

  中国的飞速发展,吸引了全世界的目光。根据外交部新闻司的统计,目前已有49国319家新闻机构共606名外国记者在北京、上海、广州、重庆、沈阳常驻。近年来每年均有3000至5000名外国记者来华采访,奥运会期间将达到高潮。⑦《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》的实施,有效地解决了我国现行外国记者管理制度与奥运会惯例的矛盾,为外国记者在奥运会期间的采访活动提供了便利,从而有利于全世界更加了解中国,树立中国开放的大国形象。

  1.有利于吸引更多外国记者报道奥运,展示中国国际形象从多年实践看,虽然外国新闻媒体特别是西方媒体对我国尚存误解,负面报道不少。但不可否认的是,我国同时也借助他们在国际上树立了政治经济社会不断进步、在国际事务中发挥积极而重要作用的国际形象。根据《奥林匹克宪章》规定,凡持国际奥委会颁发的奥林匹克身份和注册卡的记者,凭护照或正式旅行证件,在奥运会期间及前、后不超过一个月内,可多次进出境。一些外国重要媒体(如奥运会主转播商美国全国广播公司NBC)的记者也需要在奥运筹备阶段多次进出中国,以落实奥运会期间的服务和设施需求或进行采访报道。新规定为外国记者的采访提供了便利,与奥运会惯例衔接了起来。众多外国记者来华采访,必然在国际上掀起报道中国的高潮,有利于中国的外宣。“

  规定”的颁布实施,是我国政治经济社会不断进步、自信心不断增强的具体表现,相比过去的有关管理规定,“规定”对外国记者来华审批等方面大大简化,方便了外国记者的采访,有利于营造良好的舆论环境。

  2.给予外国记者广阔的采访空间,保障了他们的正当权利“规定”允许“外国记者在华采访,只需征得被采访单位和个人的同意。”对原先“接待单位”的废除,给外国记者在中国的正当采访提供了保障,维护了外国记者的权利,这对奥运会期间数万名非注册记者意义尤为重要。如何解决近万名非注册记者的接待单位问题,原来是非注册记者管理和服务工作的难点。悉尼奥运会的非注册记者是由澳大利亚的一些旅行社安排入境的,雅典奥运会的非注册记者则是由希腊驻外使领馆邀请安排的。新规定为中国在北京奥运会期间借鉴类似做法提供了合法性。

  3.对既有事实加以承认,维护了中国法律的权威性实际操作中,外国记者雇佣中国人协助采访、外国记者未经中国有关部门允许私自进行采访等情况屡见不鲜。这些行为被“条例”所禁止,但却有其存在的客观原因。比如中国公民对本地情况更熟悉,有广泛的人脉;在大多数突发事件报道中,如果按照原制度审批,根本没有时效性;部分地方政府信息公开做得还不够,远远满足不了外国记者的需求等。因此,原制度在实际操作中被屡屡突破,形同虚设。如果不改进,既是对法律权威性的亵渎,也不能满足与时俱进的需求。新规定可以认为是对以上既有事实的合法性追认,从而维护了中国法律的权威,同时也体现了中国政府实事求是的态度。

  4.履行了申奥承诺,树立了中国的国际信誉按照奥运会惯例,主办国政府一般不对记者采访事项作硬性规定,记者可自行向被采访人提出申请,只要被采访人同意,采访就可进行。在奥运会期间,一些电视机构会用自备的便携式卫星转播设备进行电视转播,主办城市通常也都给予积极配合。外国记者按照IOC《媒体指南》的要求,直接向主办国驻外使领馆提供入境器材清单,审查靠前,入关时不再需要办理其他手续。北京2008奥运会申办报告中对这些方面也有相应的承诺。此次“规定”出台,可以视为中国对申奥报告中有关承诺的兑现,体现了中国有信誉的大国形象。

  外交部新闻司刘建超司长在“规定”颁布当天,面对中外记者时表示,今后中国政府向外国记者提供的便利和协助将越来越多,这个政策不会变。因此,“规定”的出台,具有里程碑式的意义。■

  (作者分别为复旦大学新闻学院教授、博士生导师,复旦大学新闻学院博士研究生)

  注释:

  ①2006年11月1日,第477号国务院令《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》,新华社2006年12月1日全文发布

  ②北京奥组委执行副主席蒋效愚2005年12月15日在“北京奥运会首次国内媒体研讨会”上的发言

  ③《2008年北京奥运会记者注册报名工作已经启动》,新华社2006年8月24日

  ④《希腊国务部秘书长:非注册媒体不容忽视》,北京奥组委2004年12月2日新闻稿

  ⑤详见上海市“外国新任驻沪记者申请办理有关手续及采访工作指南”、“北京市执行《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》实施办法”、“安徽省政府外事办公室关于加强外国记者管理工作的若干规定”、“湖北省人民政府《关于加强外国记者来鄂采访管理的规定》的通知”等

  ⑥《媒体运行与筹办奥运》,北京体育大学体育传媒系主任易剑东网站:http://yjd.a2.cn4e.com/yjd/index2.asp

  ⑦2006年12月1日,外交部新闻司司长刘建超在国务院颁布实施《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》举行中外记者会上的讲话

来源:人民网--新闻记者 (责任编辑:燕帅)
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