陈中原:世界公共服务传媒管理体制浅析

--以外国广播电视系统为例

2009年11月16日15:36  来源:人民网-传媒频道

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  ●学者资料库:陈中原

  2003年以来,我国政府不断完善文化体制改革方案,第一次明确把国有媒体划分为公益性、经营性两类,并按照其类型推进传媒管理体制和运行机制的改革。随着这项改革的深入,我国传媒生态将发生剧烈变革。

  对公益性媒体,我国政府本着“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的方针推进改革,以期建立好的机制,促进新闻出版事业发展,向社会提供基本的新闻出版公共服务,保障人民群众基本文化权利的实现[1]。2008年6月中央政府主管部门提出了文化体制改革路线图和时间表,明确“公益性出版单位要企事分开,该管住的要管住,该放开的要放开,建立新的运行机制。经营性出版单位要转企改制,建立现代企业制度和法人治理结构。”[2]

  可见,建立我国公共服务传媒体系已提上政府议事日程。在20多年的商业化经营改革渐成主流时刻,公益性传媒概念的确立、类型的划分及相关政策的出台,无疑对我国传媒格局是一次战略调整。国有传媒的商业化经营已积累较丰富经验,而国有传媒的公益性经营管理对我国政府主管部门和委托管理者来说还是一件新生事物。因此,研究外国公共服务传媒体系对于建设我国公益性服务传媒体系具有一定的借鉴作用。这是本文的出发点。

  一、公共服务传媒的基本特性

  关于公共服务传媒[3],国际上尽管没有统一定义,但有3点认识基本一致:一是公共服务传媒,无论管理体制以及运行机制怎么变,“公共”性质不能变,不能像商业传媒那样把受众当作消费者,而应把他们看成公民或市民,他们不但享有公共服务传媒的服务权利,而且享有参与管理公共服务传媒的权力,即市民性原则;二是公共服务传媒要尽可能的覆盖服务范围的全部,不能像商业传媒那样只满足特定部分人群的需要,而要满足服务范围内各年龄段、各社会阶层、各种族和民族所有人群的需要,即普惠性原则;三是公共服务传媒提供的服务,不但属于公共机构或准公共机构提供的公共服务,以期维护文化传承、促进民族认同、保障社会民主,而且属于国民应当享受的福利待遇,这是法律赋予国民的权利也是公共服务传媒义不容辞的法律义务,即免费性原则。

  尽管基本原则一致,但在管理体制及运行机制上,外国公共服务传媒的管理体制存在较大差异。如收集到的143个国家或地区的广播电视与报纸杂志所有制结构存在较大差异:64%以上的广播电视台被政府控制、大约29%的为家族控制、1%的为雇员集体所有,而接近59%的报纸杂志被家族控制、29%左右的为政府控制、4%的为雇员集体所有。从地理分布上看,欧洲、大洋洲地区以及加拿大、日本等国政府控制的广播电视系统多为公共广播电视,且在本地区广播电视系统中发挥着主导作用;而美国、拉丁美洲地区的公共广播电视系统长期处于强大的私有商业广播电视的压制之下,东欧、东南亚、拉丁美洲以及非洲等地区国有广播电视系统正在经历着商业化洗礼。报纸,无论是在欧洲、大洋洲、北美洲还是拉丁美洲、非洲、亚洲,商业化经营占据着主导地位,少数地区或国家政府控制的报纸不具有公共服务传媒的特性。由此可见,广播电视是公共服务传媒系统中的最主要角色,因此作为研究公共服务媒体的主要对象,而报纸杂志作为研究商业服务传媒的主要对象,这是比较合适实际的选择。

  当然,在世界传媒格局中,无论是公共服务传媒还是商业服务传媒,都基本上由4种所有制的媒体组成,不同之处只是构成比重的差异:公共服务传媒主要由公共传媒机构、国有传媒机构组成,上市传媒企业、私有传媒企业是其主要补充;商业服务传媒正好相反,主要由上市传媒企业、私有传媒企业组成,公共传媒机构、国有传媒机构是其主要补充。

  二、公共服务传媒的主要管理模式

  根据所有制结构、经费来源渠道及其构成比例,我们初步将外国公共服务传媒管理体制初步划分为7种模式。当然,随着各地政治、经济形势的变迁,这些类型也会像新西兰广播电视系统那样发生巨大的变革,因此这种类型的划分是相对的,这是我们借鉴中有必要注意的一个方面。

  单一组织单一经费模式

  日本广播公司,这种模式的典型代表。日本广播公司(NHK)[4],由3个城市的广播网于1926年合并而成。目前,它的运行仍遵循1950年颁布的《广播法》,由5个全国性电视频道、3个全国性广播频道、教育电视台以及2个对外的广播、电视频道等组成。第一套广播主要为新闻节目,第二套广播主要为教育节目和外语节目,调频广播主要为音乐节目[5]。

  依据《广播法》,日本广播公司由经营委员会、董事会两级机构管理,他们在决策和执行过程中要听取专门的广播节目咨询机构的意见。经营委员会由日本首相任命的12名成员组成,他们决定日本广播公司的重大事项,诸如管理机构、公司政策、预算及其它的财政计划、广播站点布局计划、职业道德准则,选举任命董事会会长,批准副会长、监事会成员、董事会成员的任命等。董事会由会长、副会长、董事等组成,负责处理日本广播公司重要的日常事务。依据《广播法》,成员由经营委员会会长提名,独立的广播节目咨询机构(包括全国广播节目咨询机构、地方广播节目咨询机构、对外广播节目咨询机构等)负责对节目质量和服务实施监督。广播职业道德准则的修订必须征求广播节目咨询机构的意见。法律要求日本广播公司必须将广播咨询节目机构的评价纳入到日常管理之中。日本广播公司必须执行邮电大臣发布的有关命令,任何财产的处理都要得到邮电大臣的许可。

  《广播法》禁止日本广播公司赢利、禁止日本广播公司播送商业广告。任何人和机构只要拥有接收设备,都应当缴纳收视费。因此,收视费是日本广播公司主要经济来源,占了全部经济来源的96%以上,余下的部分来自节目内容出售等方面的收入。日本广播公司在2006—2008年度计划中明确提出把收视费占总收入的比例稳定在96%以上[6],也许是基于这项指标近3年下降趋势:收视费占总收入的比例2004年为96.5%、2005年为96.3%、2006年为96.0%。与20世纪90年代相比,下降趋势明显:1999年收视费占总收入的比例为98%。日本广播公司的经费预算案由经营委员会提交邮电大臣,邮电大臣在咨询有关机构后提交首相府,首相府在监察机关稽查后提交议会。

  英国广播公司(BBC)与日本广播公司相同,尽管它们的演变历史迥异,但仍然属于同一模式:公司运行的经费保障主要依赖于议会批准的收视费。英国广播公司被欧洲商业传媒业主们认为是导致公共服务广播电视系统垄断欧洲的始作俑者,目前它拥有6个普通电视频道、10个普通广播频道、5个新闻电视频道、4个地方广播电视频道、3个网站。近几年来,实行国内与国外服务分开经营管理的体制,服务国内频道的运行经费77%以上来源于收视费,其余来自节目出售等经营收入,服务国外的频道尽管要求实行有偿服务,利润不断上升,但是经费接近90%来源于议会批准的公共财政资助。

  挪威、奥地利、瑞士、泰国、巴基斯坦等国家的公共广播公司都属于这种模式。这些国家的公共广播电视系统基本上完全依赖于收视费[7]。

  单一组织法定补偿模式

  芬兰是欧洲最早开放广播电视市场的3个国家之一,与意大利、英国一起于1983年向私营广播电视台颁发营业执照。如今,意大利公共电视台占有市场份额为45%、芬兰公共电视台占有42%市场份额、英国公共电视台占有38%市场份额。

  不像英国广播公司那样,运行经费主要来自收视费,芬兰广播公司(YLE)运行经费由三块构成。依据法律[8]规定,芬兰广播公司作为国有的有限责任公司,既不得播出任何商业广告,也不得接受任何赞助生产节目,运行经费80%来自特许费、10%来自补偿费、10%来自专门基金。特许费实为收视费,补偿费为商业广播电视公司按营业额比例缴纳。芬兰的公共广播电视的收听/收视费不像英国、瑞典、挪威、丹麦、日本等国家那样由议会确定标准,而由政府内阁决定。向芬兰广播公司提供补偿费是芬兰境内的商业广播电视公司法定义务。为了保障几经变革的芬兰广播公司正常运行,芬兰议会批准设立《公共广播基金法》[9]。商业广播电视公司向公共服务广播电视公司提供补偿费制度凸现了芬兰广播公司经费制度的显著性,成为世界公共服务广播电视系统中一个独特的制度。

  芬兰广播公司管理的电视频道有2个全国性的电视频道、2个瑞典语的电视频道、1个面向欧洲的电视频道、8个区域电视台;3个全国性芬兰语广播频道、2个瑞典语广播频道、20个区域广播台。法律规定,芬兰交通通讯部对其实施行政管理,芬兰广播公司每年必须向国会提交年度报告。2005年生效的法律确定,芬兰广播公司的最高管理机构由21名成员组成的行政委员会,他们由议会选举产生。行政委员会有权任命新的、外来的董事会成员。

  这种补偿制度有其历史渊源。笔者2002年到芬兰参加会议间访问了相关学者及芬兰广播公司,了解了这项补偿制度的演变过程:1926年,芬兰广播协会联合银行、森林企业等机构共同创立了芬兰广播公司。1934年,芬兰议会将芬兰广播公司变为国有,1948年议会立法剥夺了股东选举产生委员会的权力,确立了芬兰广播公司管理委员会由议会选举产生。20世纪50年代初,芬兰围绕是否发展电视产生一场争论[10]。1956年,芬兰广播公司发布备忘录,认为商业广告是对公共服务广播电视的腐蚀剂,将导致公共服务广播电视的堕落,多数管理者表示抵制透过广告收入解决财政问题的政策。1957年,一个妥协产物——芬兰广告电视股份有限公司[11]诞生,这家公司没有运行执照,作为芬兰广播公司的补充成分,不得制作新闻、时事和体育节目,制作的电视节目必须接受芬兰广播公司节目委员会的监督审查,节目通过芬兰广播公司频道播出,依靠芬兰广播公司的转播系统覆盖全国,因此这家公司必须向芬兰广播公司支付租用的节目播出时间费用、节目转播费用。随后,芬兰广播公司内部对广告电视股份有限公司的地位不断有争议,因为芬兰广播公司认识到广告电视股份有限公司不像当初设想的那样只提供内容和经费,而是争夺黄金时段和受众;部分人士认为,广告电视股份有限公司提供的节目降低了芬兰广播公司的水准,主张砍掉广告电视股份有限公司的节目,以提高节目的质量。广告电视股份有限公司也不停地争取营业执照,以期摆脱芬兰广播公司的控制。在20世纪80年代新自由主义经济思潮荡涤芬兰时,广告电视股份有限公司获得了制作新闻节目的权利,这是被认为它走向独立和改变芬兰广播电视系统结构的关键一步。直到20世纪90年代初,广告电视股份有限公司才获得执照,公共服务的电视系统和商业服务的电视系统完全分开,从此芬兰电视系统从双头垄断变成了双元系统。

  与芬兰隔海相望的爱沙尼亚也采用这种模式。爱沙尼亚广播公司(ERR)的运行经费中大约85%来自公共财政拨款,其余15%来自商业电视台提供的补偿费。

  单一组织多元经费模式

  加拿大《广播法》规定,加拿大广播系统必须完全在“加拿大人”控制下,以保障、丰富和强化加拿大的文化、政治、社会和经济生命线[12]。根据法律精神,加拿大广播公司(CBC)将自己的使命简洁地描述为“讲述加拿大的故事,反映加拿大的现实”[13]。

  加拿大广播公司依议会决议于1936年成立,以抵制越来越多的美国广播信号对加拿大领空的侵占。目前,加拿大广播公司由英语、法语两个广播电视系统组成,同时播出8种土著民族语言节目。加拿大内阁任命的董事会成员,由12名以上的加拿大永久居民组成,他们来自法律、医疗、会计、商业、艺术等领域以及加拿大所有省级行政区域。尽管加拿大广播电视电信委员会(CRTC)负责有关政策执行,正如大法官曾指出的那样,加拿大议会通过立法[14],以保障加拿大广播公司具有不受政府内阁干涉的独立性[15]。

  加拿大广播公司每年通过通信部长向议会提交年度财政预算方案,由议会财政委员会批准或否决。其运行经费大约66%来自议会批准的公共财政拨款,其余来自商业广告收入。如1999年,66%的收入来自公共财政拨款、23%来自商业广告、11%来自其它经营性收入;进入21世纪以后,公共财政拨款所占比例下降了近10个百分点:2006年度为56.99%、2005年度54.78%、2004年度55.89%、2003年度57.13%,商业广告收入所占比例处于波动之中:2003年度为18.5%、2004年度18.05%、2005年度20.11%、2006年度18.98%;其它经营收入的明显增加弥补了运行经费的短缺。

  与加拿大广播公司相比,瑞典广播公司(SVT)经费85%依靠公共财政拨款,15%依靠商业广告;阿尔巴尼亚公共广播公司(RTSH)的经费来源中,58%左右为公共财政拨款、42%左右为商业经营和收视费。捷克电视台经费68%来自收视费,其余来自广告等经营收入。韩国广播公司(KBS)经费40%来自收视费,其余来自商业经营收入。冰岛、爱尔兰、波兰、克罗地亚、保加利亚、立陶宛、拉脱维亚、塞尔维亚、马耳他、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、以色列、印度等国家公共服务广播电视台都属于这种模式。

  单一组织分类经营模式

  种族隔离政策的废除引导着南非社会发生深刻变化。建设平等、民主的国家成为所有公共服务机构的共同责任。在这股潮流中,南非议会于1999年颁布了全新的《广播法》[16],废除了1976年颁布的《广播法》。按照新的法律,南非的广播公司分为三类:公共服务广播公司、商业服务广播公司、社区广播公司。

  按照新的《广播法》,南非广播公司(SABC)从纯粹的公共服务广播公司向着兼顾商业服务、公共服务的有限责任公司转变,并依照南非《公司法》运作。从此,作为公共服务媒体的南非广播公司实行“一台两制”,公共服务职能机构与商业服务机构分开,分别实行独立运行;一部分完成法律特定的公共服务义务,一部分按照商业广播公司运行。法律要求南非广播公司利用商业经营的收入补助公共服务部分。

  目前,南非广播公司通过其3个电视频道覆盖了全国80%以上的地区。南非电视台第二频道履行公共服务义务,第一频道和第三频道按照商业电视台运作。它的广播系统充分反映了南非文化多样性。在由19座广播台组成的广播网中,11座广播台分别用南非的11种官方语言(包括英语)播送节目。依据法律,公共服务广播电视台必须提供所有官方语言的、高品质的节目,以期达到既促进南非的国家统一、文化融合,也反映南非语言及文化多样性的目的;必须提供面向儿童、妇女、残疾者的教育性节目等。

  依据《广播法》,南非广播公司由两级机构治理。其最高决策机构是董事会,由首席执行官、首席运营官、首席财务官以及12名董事组成。12名董事由总统根据国民大会的建议任命。执行委员会隶属于董事会,包括首席执行官和由董事会任命的6名成员。南非广播公司必须接受通信部、独立广播管理局以及南非广播节目生产咨询机构的监督管理。如南非广播公司董事会提出的利用商业经营收入补贴公共服务广播的事项,以及其它财政政策等,必须得到通信部长、财政部长的批准。

  尽管《公司法》要求至少有7个股东,但是南非广播公司例外,完全由国家控股,继续承担公共服务广播使命。在这样的新环境下,南非广播公司难以从公共财政口袋里捞取资金,主要依赖商业广告、收视费、节目资助费等方面的收入。尽管法律规定所有电视用户必须缴纳收视费,但是收视费只占南非广播公司总收入的14%左右;大约10%来自公共财政拨款,余下的76%来自广告和其它商业经营收入。因此,与其他国家公共服务广播机构相比,南非广播公司面临着严峻的经济压力。

  南非模式并非非洲国家独有,亚洲、欧洲、北美洲、拉丁美洲等地区一些国家或地区的公共服务广播电视台的运行经费也主要依靠商业经营收入。如以色列的公共服务广播完全依赖商业广告支撑;西班牙广播公司(RTVE)90%的运行经费来自商业经营,公共财政拨款大约只占10%;爱尔兰广播公司(RTE)85%的运行经费依靠商业经营收入,公关财政拨款大约占其15%;葡萄牙广播公司(RTP)60%的运行经费靠商业收入,40%靠公共财政拨款。智利电视台(TVN)必须履行议会法令规定的公共服务,虽然属于国有,但是公共财政不提供资助,运行经费基本靠商业经营维持。

  双元组织分别治理模式

  在澳大利亚,公共广播电视系统由2个独立的公司组成,他们各自依据不同的法令进行运作,一个服务于全国的白种人,一个服务于全国的少数民族;一个可以从事商业广告经营,一个完全禁止播出任何商业广告。

  澳大利亚广播公司(ABC)于1929年创立,1932年被国有化变成全国性广播机构,更名为澳大利亚广播委员会。根据1983年颁布的《澳大利亚广播公司法》[17],名称重新变为澳大利亚广播公司。新的法律明确了公司的目的,旨在通过它提供的高水准、创新、综合的广播电视服务,促进民族的认同,并反映澳大利亚多样性的文化。当然,它承担着传播澳大利亚议会会议的法定义务[18]。澳大利亚广播公司的电视系统通过设立在各州首府的转播站覆盖全国;广播系统由都会广播网和区域广播网组成,并通过卫星覆盖全国。

  管理机构由董事会、顾问委员会和澳大利亚广播管理局组成。依法产生的董事会管理澳大利亚广播公司,董事会任命执行懂事(任期5年),其余6~8名董事会成员由澳大利亚内阁任命,他们处理公司日常事务。这些人员必须具备广播电视从业经验、或者具备相关技术背景等。不具备法定条件的政治任命属于违法行为。同时,依法成立的顾问委员会监督澳大利亚广播公司播出的节目,并对节目提出建议。依据1992年颁布的《广播服务法》[19],澳大利亚广播管理局处理对澳大利亚广播公司投诉。

  《澳大利亚广播公司法》禁止澳大利亚广播公司播出商业广告。因此,澳大利亚广播公司日常运行的经费主要来自政府财政拨款,具体比例大概为80%经费为公共财政拨款,其余20%来自服务收入。董事会每年向国会提交下一个财政年度的收入和支出报告,议会表决通过其年度财政预算方案。

  1975年,澳大利亚政府启动健康保险计划,为了服务于少数民族的健康保险计划,于是在悉尼、墨尔本设立了2个少数民族广播台,分别用7-8种语言广播。他们是澳大利亚专门广播服务公司(SBS)的前身。1976年,澳大利亚议会修改了1942年颁布的《广播电视法》,正是确认成立澳大利亚专门广播服务公司,主要是向全国460万少数民族居民提供多文化、60多种语言的公共广播服务。

  1986年,澳大利亚政府部门建议将澳大利亚专门广播服务公司合办到澳大利亚广播公司,认为在少数民族社区收听、收看其节目并不像当初想象的那样普遍。这个动议遭到了总理的否决。从1989年起,对澳大利亚专门广播服务公司进行改造,引入有限的商业赞助节目,以期把它建设成为一个独立的广播公司。1991年,澳大利亚议会通过了《专门广播服务法》[20],正式确立了其独立的公司法律地位。

  在1991年之前,澳大利亚专门广播服务公司的运行经费完全依赖公共财政拨款。1991年以后,法律明确允许进行商业经营,于是公司经费结构发生了比较大的变化。目前,澳大利亚专门广播服务公司的运行经费大约70%来自公共财政拨款、其余30%的运行经费来自商业广告。

  意大利公共广播电视系统也是有两家彼此独立的公司组成。专门服务于德语社区的广播电视公司(RAS)经费全部来自公共财政拨款,而意大利广播公司(RAI)几乎是商业经营收入与公共财政拨款各占其经费的半壁江山。匈牙利公共广播电视系统也是由两家独立的公司构成,其经费大约80%来自公共财政拨款,其余来自商业经营收入。

  多元组织法定分配模式

  尽管公共服务媒体都主要靠议会制定的收视费维持运行,与英国、加拿大、日本等国相比,法国具有明显的多样性。这种多样性表现在多个方面,尤其是公共服务媒体机构的多样性、经费来源的多样性、收视费分配机制导致各个公共服务媒体经费结构的多样性。

  法国公共服务广播电视系统由三个独立的电视台、二个独立的广播电台,即法国电视一台、法国电视二台、法国电视三台、法国广播台、法国国际广播台等9家机构组成。这些广播电视机构都属于国有,具有相同的法律地位。它们的节目都由法国电视播送公司(TDF)统一转播,它们的行为都由政府专门机构(CSA)统一监督。当然,这家播送公司也播送商业广播电视企业的节目。这些公共服务媒体的教育、文化和社会使命,由总统颁布的命令所规定。比如,法国电视二台、法国电视三台,依据总统命令,必须保护儿童和少年,促进社会正直、独立和多元化。

  与英国社会对于传媒的社会功能定位不同,法国有着一个明显的传统认识,这个传统认识使得法国商业广播电视公司不能简单地把自己看成为纯粹的商业企业,而是看成具有公关服务功能的机构,必须承担一定的公共服务义务,以期促进广播电视节目更加多样化、质量更高、法语以及法国文化更广泛的传播。如法国电视一台,尽管早在1986年就已经私有化,但是必须承担公共服务的法定义务。

  这些公共服务传媒机构由各自的董事会管理。董事会一般由12名成员组成,其中两名代表分别来自法国议会上议院、下议院,4名代表来自政府机构,4名代表由广播电视管理机构提名,2名为媒体雇员代表。他们一般任期3年。各个媒体必须接受议会、政府和广播电视专门机关的管理。

  尽管法律规定,政府和广播电视专门管理机关不得直接控制公共服务媒体,但是他们通过财政拨款机制对公共服务媒体施加影响。这些公共服务媒体的经费主要来自收视费,大约占各媒体收入的70%,其余的来自商业广告收入和赞助节目的收入。全国广播电视的收视费标准、收视费分配比例都由议会决定。因此,各个公共服务媒体总收入中收视费占的比例存在比较大的差异:法国电视一台为48%、法国电视二台为60%、法国广播为93%、法国国际广播为99%。2000年议会立法阻止法国广播电视台追求收视(听)率,结果导致广告收入占公共服务媒体总收入的比例由1998年的40%下降到了2004年的30%,

  对于公共服务传媒的广告经营,法国议会立法要求严格控制。法律明确禁止政治性广告,电视剧播出过程中不得被广告打断,且规定了各个广播电视台的广告时间限制。如法国电视二台播出广告时间平均每小时不得超过6分钟,绝对禁止播出超过12分钟的广告;法国电视三台播出广告时间平均每小时不得超过5分钟,绝对禁止播出超过10分钟的广告。法律规定,广告使用的语言必须是法语。现任总统萨尔科奇呼吁取消公共广播电视的商业广告。法国政府有关方面正在就此进行调查研究。

  德国、奥地利、丹麦、波斯尼亚和黑塞哥维那等国家或地区的公共服务媒体基本上属于这种类型。与法国相比,不同之处是,德国的收视费资助更多家公共服务媒体;奥地利收视费,除了满足奥地利广播公司全部支出外,余下部分资助地方政府制作节目等方面的支出;丹麦的收视费,除了资助丹麦广播公司全部支出外,还资助地方公共广播公司;波斯尼亚和黑塞哥维那广播公司为一个“戴帽”公司,服务于3个独立的公共服务广播电视台。这些国家或地区公共服务广播电视系统的多元化构成,以及由此产生的各个公共服务媒体经费来源结构的多样化是其共同的特征。

  多元组织项目治理模式

  政府对公共服务传媒管理实现项目制度,采取面向全国所有广播电视台招标的办法,是荷兰模式的显著特点。

  目前,荷兰有3个全国公共电视频道和5个全国公共电台,以及其它20多个广播电视机构。他们统一接受荷兰广播基金会(NOS[21])的领导。这个机构于1967年依据荷兰议会法令设立,由1947年创立的荷兰广播联盟和1951年创立的荷兰电视基金会合并而成。它负责协调全国的广播电视频道、节目制作机构、政府之间的关系,主要负责节目播出时段、节目制作经费的分配。全国至少有40万个节目制作机构,他们不但参与这些电视频道735小时、广播频道3000个小时的播出时段的分配,而且参与通过文化部下拨的5000万欧元公共服务经费的分配。它们组成了荷兰多元化的公共服务广播电视系统。其实,荷兰政府提供的经费是充裕。有一份欧盟调查报告认定,荷兰政府提供的经费超过了公共服务媒体的实际需要[22]。

  与荷兰相比,美国、新西兰的公共服务媒体管理尽管基本上属于这种模式,但是运行机制有所不同:美国的公共广播服务公司(CPB)[23]是一个私立非盈利企业,新西兰的为政府机构,美国的经费为公共财政拨款、商业经营收入,新西兰主要是公共财政拨款。

  美国的公共广播服务公司于1967年根据《公共广播法》[24]成立,其职责是促进满足公共利益需求的公共广播和公共电视的发展,通过资助降低节目(特别是面向儿童和少数民族的节目)创作的风险,实现其教化、教育和文化的目的。目前,它的财政收入主要来自个人捐资、公共财政拨款、节目销售收入,每年大约70%以上经费直接资助上千家的地方公共广播电视机构制作节目。在得到公共广播服务公司资助的广播电视台中,450多家为大学附属的机构、450多家为非盈利的社区机构、150多家是州政府的附属机构、40家是地方政府的机构。与此同时,大约20%的经费资助节目制作者和发行者;余下经费用于包括版权保护、公共广播电视台之间的连接、公共广播电视台数字化技术改造等。这样的格局基本上反映了美国公共广播系统的结构。

  1989年,新西兰议会通过了新的《广播法》,将原来的新西兰广播公司的电视业务和广播业务分离,新成立的新西兰电视台尽管仍然国有,但是要按照商业企业运行,不再能够获得收视费补贴。与此同时,新西兰广播委员会[25]成立,它不但负责收视费的收取,而且负责收视费的分配使用。收视费的分配使用采用项目竞标模式,面向全国所有广播电视机构和节目制作单位和个人。1999年,收视费取消后,新西兰广播委员会利用公共财政拨款继续资助公共服务、保护文化多样性(如毛利电视台)等方面的节目制作。尽管2003年以后,新西兰电视台重新确立了公共服务传媒的地位,但是运行经费主要来自商业收入,通过竞标从新西兰广播委员会争取到的经费比较少[26]。

  三、公共服务传媒体系建设的基本经验

  从上述介绍的基本情况看,外国公共服务传媒体系建设的经验值得我们认真总结、科学借鉴。当然,外国公共服务传媒体系建设的经验是多方面的,难以穷尽,在此只列举如下三方面。

  首先,明确公共服务传媒的基本属性和建设目的。公共服务广播电视系统如果从英国广播公司成立之日算起已有80余年的历史。在欧洲大陆,许多国家仿效英国建立了垄断半个多世纪的公共服务广播电视系统,商业广播电视系统尽管自20世纪80年代以来有所起色,但是仍然无法与庞大的公共服务广播电视系统媲美,与美国形成了鲜明对比。在美国,私有的、商业广播电视系统占据了主导地位,公共服务广播电视系统虽然有数百家,但是无法与少数几家商业广播电视系统抗衡。欧美的鲜明对比似乎告诉我们,原来流行欧洲的波段稀缺资源论并不是建立公共服务广播电视系统的充分理由,而社会、政府期望广播电视系统扮演的角色才是欧美分野的根本原因所在。

  当年欧洲多数国家仿效英国建立了垄断性的公共服务广播电视系统,主要理由归纳起来为三点:一是认为广播系统的公共产品属性决定了它完全依靠市场机制将难以生存,用英国广播公司创始人的话说,有谁愿意付钱听广播节目呢?电台怎么与收听者谈判价格呢?其实,英国广播公司当年是由收音机制造企业建立的,其目的是将广播台作为促销收音机的手段。二是公众担心商业广播电视会腐蚀或毒害社会道德,建立公共服务广播电视系统可以避免商业化因素左右广播电视系统,可以最大限度地遏制它败坏社会风气。欧洲众多学者和民众对于美国广播电视系统的反感,尤其对美国浓厚商业文化和暴力倾向节目的持续批判,充分反映了欧美价值取向上的重大差异。三是认为市场力量不可能促进广播电视系统提供社会最理想的节目,即广播电视市场失灵,必须予以管制。

  在这种思想的指导下,无论是西欧还是东欧,还是亚洲、拉丁美洲以及非洲等地区的众多国家相继在20世纪上半页建立了公有的、垄断性的广播系统。这个系统,一方面承担着公共服务的使命,一方面充当了包括纳粹政府的鼓噪或宣传工具。第二次世界大战之后,欧洲地区大多数国家开始反思公共广播系统的功能、公共广播系统与政府的关系,认识到政府对于公共服务广播系统的过多干涉是不必要的,公共服务广播系统应当强化社会教化的功能,应当避免再度被“纳粹”政府利用,建设独立的公共服务广播系统成为历史的选择。于是在20世纪50年代,全世界的公共广播系统出现了一次分野:一部分转变为了独立的公共服务广播系统,一部分被强化为政府的附属机构和宣传工具。20世纪60年代,电视的出现,许多公共服务广播系统顺利地转变为公共服务的广播电视系统,东欧地区政府控制的广播系统也发展为政府宣传机构的广播电视系统。这样形成了世界上3种类型的广播电视系统:公共服务的广播电视系统、商业服务的广播电视系统、宣传服务的广播电视系统。

  20世纪90年代以来,随着国家对传媒价值取向的变化,原来3种媒体之间比较清晰的界限越来越模糊,出现了多种的混合类型:如本为商业服务机构的、英国的独立电视台(ITV)的第四频道以及法国的部分商业电视频道,与政府签订了合同,履行部分的公共服务功能,从政府获取一定的公共财政补贴;波兰、匈牙利、爱沙尼亚、立陶宛等国家原有宣传服务的广播电视系统正在转变为公共服务系统;俄罗斯、白俄罗斯、蒙古等国家原来宣传服务的广播电视系统正在转变为商业服务系统。

  其次,不断完善公共服务传媒的制度建设。法律制度建设是传媒制度建设的关键,并随着形势发展,不断通过法律调整和促进公共服务传媒发展。提供公共服务作为法律义务,必须有法律依据,因此加快公共服务传媒立法成为发展壮大公共服务传媒事业的基本保障条件之一。

  从外国公共服务传媒法律看,提供公共服务,不仅仅是公共服务传媒的义务,也是商业服务传媒的义务,可以享受公共财政资助,也可以不提供公共财政补贴。如法国电视一台,尽管它早在1986年就私有化了,这个名副其实的法国第一电视频道仍然担负着严格的公共服务传媒的法定义务。欧洲部分国家法律规定,商业电视台必须转播公共服务广播电视系统的部分节目。

  荷兰政府为了保障公共服务传媒的质量和信誉,2004年修订了《媒体法》[27],提高了处罚额度(比2000年的处罚额度提高了3.5万欧元),明确规定:违背公共利益的最高可罚款22.5万欧元,违法广告和赞助规定的最高可罚款13.5万欧元。

  面向全体国民是公共服务媒体的义务。日本《广播法》要求日本广播公司应当尽可能地向盲人提供语言服务、向聋哑者提供影像服务,帮助他们更好地理解电视节目内容。在灾难爆发时,广播电视应当及时进行广播,以减少其危害。

  美国公共广播电视系统由教育广播电视系统演变而来,早期,适应教育电视台发展的形势需要,于1962年颁布了《教育电视设备法》[28],规定了3000万美元公共财政拨款的使用方案;为了促进公共服务广播电视的自身发展能力建设,1996年颁布了《公共服务广播自足法》[29]、《公共广播财政资源促进法》[30];为了保障公共广播机构有足够的运行经费,制定了允许教育广播电视台收取节目播出补偿费,允许许可证买卖等若干新政策;为了谋划公共服务广播电视的未来,1998年颁布了《公共服务广播改革法》[31],批准成立公共广播电视未来委员会,评估公共服务广播电视台的经济状况,检讨联邦政府资助公共服务广播电视台的财政制度,以期提高公共财政的效用。

  管理体制建设是公共服务传媒制度建设的基础。公共服务传媒无论是由统一的、独立的政府机构管理还是由单独的、专门的政府机构管理,无论是由自律的、独立的机构管理还是由自律的独立机构与政府机构共同管理的,都有着其深厚的政治文化传统,全世界没有统一的管理体制。如在意大利,宪法法院要求下,议会保持着对于公共服务广播电视的指导权,以避免政府部门对公共服务广播电视的限制和干扰。在美国,公共服务广播电视台除了由公共广播公司提供节目制作经费外,其执照由联邦通信委员会颁发,而联邦通信委员会是一个独立的机构,它基本是如同联邦储备委员会一样不受政党的影响。而阿尔巴尼亚的全国公共广播电视委员会(KKRT)兼备了美国两个机构的功能,不但监督阿尔巴尼亚广播公司(RTSH)的日常行为,而且负责阿尔巴尼亚广播公司年度财务计划的审批。

  公众参与媒体管理是公共服务传媒制度建设的特色之一。公共服务传媒主要服务于社区。当然,这个社区可以大到一个国家、语言区,小到一个居民小区。不同国家或地区创造了各具特色的公众参与媒体管理制度。如英国、芬兰、加拿大、澳大利亚、日本等国家通过选派社会各界和各地区公众代表组成媒体的管理机构。与此同时,选举由公众代表组成的监督机构,对媒体的节目实施内容监督,对媒体的行为实施道德监督。

  第三,强化公共服务媒体的独特性建设。公共服务传媒主要服务于其社区,如何充分反映或展现其社区文化特性成为公共服务媒体的主要使命。由于各个社区文化的独特性决定了公共服务传媒的独特性。充分认识它们的独特性是认识世界公共服务传媒普遍性的基础之一。

  首要是各个国家的独特性。必须明确,全世界的公共服务广播电视机构是一个多样化的系统。既有英国式的单一系统,也有澳大利亚的双系统,更有美国、荷兰、芬兰、俄罗斯、阿尔巴尼亚等20多个国家或地区的高度多元化系统。这个多元化的系统可以分为两种类型:一种类型以丹麦、希腊、荷兰和俄罗斯为代表,其特点是尽管有的国家具有全国性公共服务广播电视台,但是地方公共服务广播电视台不隶属于全国性公共服务广播电视台;一种类型以芬兰、爱尔兰、捷克和阿尔巴尼亚为代表,其特点是地方公共服务广播电视台是全国广播公司的分支机构。

  其次是地区的独立性。如比利时,由佛兰芒语、法语、德语等3个语言区组成,这3个语言区实行高度的自治,因此3个语言区的公共广播电视台无疑打下了各自社区的烙印。在佛兰芒语区,全国性的公共广播电视公司拥有两个频道,它们与两家商业广播公司4个频道、11家地方电视台竞争;

  第三是公共广播机构的独特性。目前全世界的公共服务媒体基本上可以划分为国家的或超政党的、隶属并服务于政党的两大类。如日本《广播法》规定,广播电视不得扰乱社会安全,不得破坏社会道德,必须独立于政党之外,客观、公正地反映各个方面的观点。

  四、公共服务传媒建设的几点启示

  公共服务传媒在市场、政治、技术等多股力量的推动下不断变革。随着国际贸易自由化浪潮,特别是数字技术突破了传统波段技术的限制,使市场突破原有的时空限制无限地扩大到了全球。20世纪继拉丁美洲民主化浪潮之后,东欧社会发生深刻变化,导致市场、民主政治成为主导社会的基调,媒体经受了市场化、民主化的洗礼。无论地区的政治格局怎么变化,无论传媒技术怎么变化,传媒的民族性是永远需要保持的,传承民族文化是保存传媒、发展传媒、革新传媒的基本出发点;维护传媒生态的健康永远是维护社会民主的要务。

  首先要重视的是公共服务传媒的民族性和时代性。不同国家或地区,公关服务传媒的发展具有鲜明的民族性或地域性。如在欧洲,尤其是西欧地区,在第二次世界大战之后,多数国家颁布了法律,成立公共服务广播电视机构。当时建立全国性垄断的公共服务广播电视机构,主要出于几个因素的考虑。一是波段的有限性,二是广告市场的不成熟,三是保障社会民主制度的目的。可是,在北美洲,尤其是美国,公关服务广播电视机构是从教育广播台和教育电视台逐步演变过来的。1934年秋季,休斯顿大学学生爆满,严重超过了学校所能承载的容量,为此学校不得不准备采取电化教学手段,于是将原来的广播台扩展为广播电视台,美国也是全世界第一座教育电视台于1953年4月开播,用于晚间向半工半读的学员播送大学课程,它标志着美国公共服务电视系统的诞生。随后许多大学模仿休斯敦大学的做法,开办教育电视台,仅20世纪50年代,就有29家教育电视台诞生。当时,美国电信委员会(FCC)接受委员建议,在冻结了执照颁发的情形下,专门留出209个频道用于教育电视台的发展。1962年,美国国会通过《教育电视法》,决定对教育电视台提供公共财政资助。1963年,德克萨斯州通过法案,将私利的休斯敦大学变为公立大学系统,在公共财政的资助下,校园大规模建设极大地缓解了教室等教育教学设施短缺的局面,教师和学生们重新回到课堂,于是教育电视台不再是教学过程必需的设备,教育电视台的生存出现了危机。在20世纪60年代,美国的教育电视台出现了转变,从原来单纯地播出教学节目向着关注社区的节目转变,逐步演变成为如今由近300家电视台组成的公共服务传媒体系。我国公益性传媒建设由于现实制度具有鲜明的时代性和民族性。科学地认识我国传媒以及公益性传媒的民族性和时代性是一个重大课题,有待在国际比较视野下破题。

  其次是公关服务传媒的生态地位。随着市场经济体制的确立,商业服务传媒的发展是必然的趋势。由于开放市场的时机和程度不同,使得各个国家或地区的媒体生态结构存在一定的差异。以欧盟成员国为例,英国、芬兰、意大利最早开放天空,于1983年允许商业电台电视台进入本土市场,如今尽管英国广播公司第一频道、第二频道把持着数一数二的地位,但是公共广播机构占有的受众份额接近35%,不言而喻商业服务广播电视频道占据了60%以上的受众份额;西班牙、瑞典、爱尔兰等国家直到20世纪90年代才批准商业服务广播电视台在本土经营,西班牙3个、瑞典2个、爱尔兰2个公共广播电视频道分别都占据了接近40%的受众份额;进入21世纪后,奥地利、比利时等国家才开放天空,奥地利2个公共服务的频道占据了50%以上受众份额,而比利时2个公共服务的频道占了不到40%的受众份额;在丹麦,尽管比爱尔兰、希腊、西班牙等国家早开放天空,但是本土的2个公共服务频道占据了65%左右的受众份额。由此可见,一个国家或地区传媒市场准入的时间和条件深刻影响着境内媒体生态,进一步深刻影响着公共服务传媒的生存与发展。

  在数字化时代,媒体生态正在发生深刻的变化。在数字化传媒环境下,公共服务传媒的数字化成为时代的要求,为此越来越多的国家加快了公共服务传媒的数字化进程,以促进公共服务传媒处于技术制高点上,更好地提供公共服务。如瑞典电视台(SVT)数字化改造非常顺利,在2008年2月关闭模拟电视系统。在美国,355家公共服务电视台中,有324家已基本数字化,能够提供数字化的公共广播服务;相比之下,公共服务广播台的数字化速度要慢,目前全国790家公共广播台中只有160家能够提高数字化的公共服务广播节目[32]。美国公共广播公司已向国会提出追加公共财政拨款,以期加速公共服务广播电视机构的数字化进程[33]。

  三是如何保障公共服务媒体的正常运行是一个艰难的问题。如果国家财政富裕,或者提供公共服务的广播电视台节目确实赢得了绝大多数国民的认可愿意缴纳收视费,那么完全或主要依靠公共经费是可行的,日本广播公司、英国广播公司、澳大利亚广播公司等提供了比较成功的经验。如果国民对于公共服务广播电视台提供的节目不那么满意,不但影响了政府,特别是议会对于其财政预算的决定,而且影响了国民缴纳收视费的意愿,如果国家公共财政困难,公共服务广播电视台将面临严峻的财政压力,商业化运作在所难免,商业广告、商业节目等必将充斥公共服务电台和电视台,于是又引发商业服务传媒的反弹,引发商业服务传媒与公共服务传媒之间竞争公平性的争议,乃至引发国民对于公共服务传媒节目内容的客观性、公正性、可信性的质疑。

  值得高度关注的是政治格局的稳定深刻影响着公共服务传媒的命运。新西兰的经验教训值得我们吸取。爱沙尼亚广播台和爱沙尼亚电视台,作为公共服务传媒,也走过一段曲折的道路。从2005年开始,这两家公共服务媒体禁止播出商业广告。在2003年、2004年,商业广告收入占两家媒体总收入的比例低于12%,版权交易等经营收入占总收入的比例接近15%,而公共财政拨款所占比重始终超过80%。爱沙尼亚议会2007年决定,因法令禁止播出商业广告所产生的收入损失由公共财政予以补贴。早在80年前,爱沙尼亚广播台就是靠收听费运行。1924年开始广播,1934年变成国有广播台,1941年被苏联红军炸毁,同年重建后转播莫斯科广播;1964年开始播出商业广告,成为以苏联为首的社会主义国家中第一个播出商业广告的广播台;无论是激烈变革后的东欧诸多国家还是政治意义上的西方国家的媒体,在经历了动荡的岁月之后,深刻地懂得维护和促进国内的政治稳定是保障媒体自身健康发展的根本基础。无论如何,“我们不要美国系统!”这是来自欧洲的呼声[34]。

  (作者现服务于教育部中国教育报刊社、北京大学中国教育财政科学研究所)

  主要参考文献:

  Encyclopedia of Television, 1st edition (1997).
 Chicago: Museum of Broadcast Communication, Retrieved on Oct 12, 2006.

  Public Broadcasting and the Public Interest,
 Michael P. McCauley, Eric E. Peterson, B. Lee Artz and Dee Dee Halleck,
 ed. 2002, M. E. Sharpe Inc.

  A History of Public Broadcasting, John Witherspoon, Roselle Kovitz,
 Robert Avery and Alan Stavitsky, 2000, Current.

  The PBS Companion: A History of Public Television, David Stewart, 1999, TV Book.

  (发表于中国人民大学新闻学院、新闻与社会发展研究中心《新闻学论集》第22辑)--------------------------------------------------------------------------------

  [1] 龙新民,积极稳妥推进新闻出版体制改革,《人民日报》2006年4月6日第9版

  [2] 柳斌杰:文化体制改革,既有路线图也有时间表。http://media.people.com.cn/GB/40606/7399879.html

  [3] 相应的英文名词是Public Service Media,有的学者干脆称之为Citizen Media,主要由公共服务广播、公共服务电视组成。

  [4] NHK,日本官方中文名称为日本放送协会,可英文名称为日本广播公司(Japan Broadcasting Corporation)。

  [5] NHK Annual Report 2006、2005、2004, http://www.nhk.or.jp/pr/koho-e.htm

  [6] Rebirth of NHK: Pursuing the Public Interest in the Digital Age---NHK Corporate Plan for Fiscal 2006 to 2008.

  [7]收视(听)费是一项普遍性的制度。目前,全世界大约有70多个国家或地区的公共服务广播电视依赖收视费。其地理分布情况大概为:欧洲2/3的国家、亚洲和非洲分别有1/2国家或地区、美洲的法语国家都依靠收视费,支持公共广播电视的发展。

  [8] Act on Yleisradio Oy of 1993,2003年修订。

  [9] Public Service Broadcasting Fund Act

  [10]主张推迟发展的认为,首先是芬兰人口高度分散,应该着力发展广播;其次是如果发展电是系统的话,芬兰居民可以收看邻国爱沙尼亚的电视节目,容易受到苏联宣传的影响。主张尽快发展的认为,1948年伦敦奥运会就电视转播了,1952年赫尔辛基奥运会不用电视转播显然是不合时宜的。

  [11] Oy Mainos-TV-Reklam Ab,广告电视股份有限公司,即现在的MTV Finland。

  [12] Re Canadian Broadcasting League and C.R.T.C.,(1979)101 DLR (3rd ) 669 (Fed CA), pp.676.

  [13] 作者2004年出席第6届世界传媒经济学术会议期间顺道访问加拿大广播公司英语总部的记录。

  [14] Broadcasting Act

  [15] National Party of Canada v. Canadian Broadcasting Corporation,
 (1993) 106 DLR 4th 568 (Alta. QB), pp.572-573, Affm’d (1993) 
106 DLR 4th 575 (Alta. CA)

  [16] Broadcasting Act No.4 of 1999

  [17] Australian Broadcasting Corporation Act

  [18] Parliament Proceedings Broadcasting Act

  [19] Broadcasting Services Act

  [20] Special Broadcasting Service Act.

  [21] Nederlanse Omroep Stichting, NOS。

[22] http://europa.eu/legislation_summaries/audiovisual_and_media/index_en.htm

  [23] Corporation for Public Broadcasting, CPB.

  [24] Public Broadcasting Act of 1967.

  [25] New Zealand on Air, 前身为Broadcasting Committee.

  [26] TVNZ Annual Report 2000--2007

  [27] The Media Act.

  [28] Educational Television Facilities Act of 1962.

  [29] Public Broadcasting Self-Sufficiency Act of 1996.

  [30] The Public Broadcasting Financial Resources Enhancement Act of 1996.

  [31] Public Broadcasting Reform Act of 1998.

  [32] CPB, 2005 Annual Report.

  [33] Corporation for Public Broadcasting Appropriation
 Request and Justification FY 2007 and FY 2009.

  [34] Amsterdam Conference, 1-3 September 2004, Diffusion EBU 2005/1, pp.3

(责编:燕帅)
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