呂建設攝

　　黨的十八屆四中全會提出了“全面推進政務公開，堅持以公開為常態、不公開為例外原則”。

　　作為實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，自2007年頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》以來，我國在政務公開的規范化和法治化上取得了長足的進步，也面臨著許多現實的困難與問題。

　　當前，我國已進入信息化時代，技術的突飛猛進對政務公開提出了更高的要求，也提供了更多的便利。機遇還是挑戰，這當然取決於政府部門的把握和應對。

　　有成績，也有問題

　　今年，國務院辦公廳政府信息和政務公開辦公室牽頭開展首次全國政府網站的普查。“2014年底之前，80%以上的網站都存在有辦事欄目空白，或者辦事欄目內容更新不及時的問題。”作為此次普查工作技術支持單位之一的中國軟件評測中心副主任張少彤說。

　　據張少彤介紹，一些政府網站定位的資源通常為動態信息、領導和機構介紹、政策文件等內容，而公共關注度較高的服務指南、辦事系統、熱點專題、咨詢答復等資源則很難通過搜索引擎准確獲得。

　　當前，我國政府信息公開領域還存在著兩個“不對稱”，一是公眾對於信息公開的需求和政府公開信息的供給存在明顯的不對稱，二是政府要求百姓提供的信息和政府自身能向百姓公開的信息不對稱。

　　中國政法大學發布的《中國法治政府評估報告（2013）》指出，近年來公眾對強化行政權力運行透明度的訴求日益高漲，但在主觀方面很多政府官員對政府信息公開重要性認識不足，情緒上有所抵觸，將政府信息公開看作是額外增加給政府的負擔。

　　“20多年來，政府信息公開總體上有所進步，主動公開的廣度和深度不斷增加，依申請公開逐漸規范。”主持該項目的中國政法大學教授王敬波說，“一方面目前政府信息公開條例還只是行政法規，效力層級低，還起不到統領作用﹔另一方面，現實信息公開中已經出現了一些異化現象，很多地區已經演變成了一種‘信訪’。”

　　政務公開的不完善，容易導致國家出台的一些方針政策、重大措施不能為廣大干部群眾全面准確地理解和把握，甚至造成一些群眾與政府之間出現對抗。提高政府行為的透明度，可以有效提高政府的公信力，促進公眾廣泛參與的政策形成機制，提高政府施政的民意基礎，並進一步消除產生腐敗的暗箱環境，推進廉潔政府建設。

　　數據開放是趨勢

　　安徽省蕪湖市曾經每年准備大量資金，對進口國外大宗設備的企業給予政府補貼。可是實際上該地7家進口了此類設備的企業中，隻有3家企業了解該政策，其中兩家企業成功拿到了補貼，而另一家企業盡管知道政策，但卻不知道找誰要，結果導致政府惠民政策的部分資金隻能眼睜睜地趴在賬上睡大覺，以此鼓勵企業進口大宗設備促進生產力提升的效果也打了折扣。“目前政務公開普遍存在發布政策信息時僅僅在各自政府網站上進行簡單羅列的現象，而實際的服務對象真正要找政策的時候，卻不知道去哪裡找、怎麼找。”蕪湖市政府信息化辦公室黨組書記承孝敏坦承。

　　從2007年開始，蕪湖市以政務大數據的開放、共享為基礎，對政務公開做了頂層設計和規劃，將所有公共服務的事項延伸到一個個具體的主體，以實現對每一個居民、企業、社會組織的精准化服務。

　　在如今的大數據時代，數據開放是在傳統信息公開的基礎上向前邁進的一大步。傳統的信息公開是逐個申請，老百姓申請公開什麼，政府給什麼，沒有申請，政府就難以主動供給。而數據開放則是主動將數據推送，公眾需要的信息已經包含在公開共享的數據集裡，供公眾按需自取。

　　“聯合國將政務公開的發展分為4個階段：第一個階段是分散型的信息提供，第二個階段是政府信息的集中發布，第三個階段是政府與公眾有來有往的電子政務，最終達到的第四個階段叫聯通的政務服務，即打造一個以公眾需求為中心，政府圍繞這個需求提供政務公開服務。”中國社科院教授周漢華表示，全世界的政務公開呈現出一個非常明顯的階梯式發展規律，但目前發展中國家普遍在后兩個應用階段的政務公開上存在困難，“盡管我們公布了很多信息，但不契合老百姓的使用需求，那麼再多的公開民眾也感受不深。”

　　周漢華認為，對發展中國家來說，發展政務公開存在捷徑：通過優先發展高階段的目標，以民眾的需求為中心實現數據開放，則能夠反過來倒逼和拉動政府的信息公開，“老百姓要用就會自己來查，一查就能帶動信息公開。后發國家可以利用數據開放，兩步並作一步，實現彎道超車。”

　　今年8月，國務院發布了《促進大數據發展行動綱要》，其中提出推進公共機構數據資源統一匯聚和集中向社會開放，提升政府數據開放共享標准化程度，優先推動信用、交通、醫療、衛生等20余個民生保障服務相關領域的政府數據集向社會開放。

　　打破“信息孤島”

　　利用數據開放來打造政務公開的“升級版”，實際上存在著兩個不同方面的問題：除了推動公共數據資源向公眾開放之外，另一個亟待破解的難題是各個部門之間由於條塊分割造成的“信息孤島”效應。

　　有學者形象地把這種政府內部各部門信息之間壁壘森嚴的現象稱之為“數據煙囪”，意為一個部門一個“煙囪”，“煙囪”與“煙囪”之間互不連通，而且在缺乏頂層設計和統一規劃的情況下，信息化越發展就越容易固化這種部門分割的“縱牆橫路”。如今許多普通民眾在不同部門之間來回開証明的遭遇，以至於“我媽是我媽”式的奇葩証明，很大程度上都是由部門數據割裂造成。

　　在廣東佛山市南海區，全國首個區一級數據統籌機構——南海區數據統籌局已經挂牌成立一年多，那裡已經在試水打破林立的“數據煙囪”。目前，南海區建成的數據資源目錄平台和數據資源服務平台已經實現工商、質監、勞動、人社等65個單位的數據注冊、查詢、共享和交換。打通各部門的數據系統之后，大數據應用能夠揭示傳統技術方式難以展現的關聯關系，為有效處理復雜社會問題提供新的手段。“用數據說話、用數據管理、用數據創新。”南海區數據統籌局副局長林莉說，從經驗決策為主向科學決策轉變，將推動政府管理理念和社會治理模式進步。

　　《促進大數據發展行動綱要》也要求，加強頂層設計和統籌規劃，明確各部門數據共享的范圍邊界和使用方式，厘清各部門數據管理及共享的義務和權利，依托政府數據統一共享交換平台，大力推進國家基礎數據資源和各部門信息系統跨部門、跨區域共享。

　　在今年5月於國家行政學院召開的“政務公開信息化研討會”上，多數專家認為以數據開放帶動政務公開，進而以應用倒逼政府職能的轉型、實現行政流程的再造，這是一條可行的道路。“信息化時代與大數據時代的到來，為信息公開提供了新的發展契機。政府應轉變傳統觀念，順應時代潮流，著力打造‘互聯網+’信息公開平台。”王敬波說。

　　（丁村參與採寫） 

　　《 人民日報 》（ 2015年11月18日 17 版）

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