2017年5月，國家互聯網信息辦公室針對互聯網新聞信息服務活動，連續出台了《互聯網新聞信息服務管理規定》（國家互聯網信息辦公室令第1號，以下簡稱1號令）和《互聯網新聞信息服務許可管理實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。今后，互聯網新聞信息服務活動將進入新階段，這對於促進我國互聯網新聞信息服務活動健康、有序進行具有重要意義。

適應形勢變化出台管理新規

2005年，國務院新聞辦公室、信息產業部聯合頒布了《互聯網新聞信息服務管理規定》（以下簡稱2005年《規定》），對互聯網新聞信息服務單位的設立、服務規范、監督管理等作出了規定。時值21世紀初期，我國正處於門戶網站時代，新聞信息主要通過單位的形式（網站）向社會公眾提供。隨著3G、4G等技術的發展和普及，移動互聯網井噴式發展。2011年，移動智能終端出貨量達到1.1億部，超過了2011年以前歷年移動智能終端出貨量的總和。可以說，此后我國開始邁入移動互聯新時期，新聞信息依托移動互聯網技術，傳播的渠道更為豐富，形式更為多樣。2005年《規定》立足於“門戶網站”時代的制定背景，已經不能適應互聯網新聞信息服務活動發展的新形勢新特點，需要及時對其進行修訂。2017年5月2日，國家互聯網信息辦公室公布了1號令，於6月1日起施行，修訂工作全部完成。

為了適應新的管理需要，1號令對許可管理事項作出了較大的調整，許可類別、條件、程序等都相應發生了變化。為了確保1號令頒布以后互聯網新聞信息服務許可管理工作的順利實施，國家互聯網信息辦公室又制定出台了《互聯網新聞信息服務許可管理實施細則》。

確定互聯網新聞信息服務管理新要求

國家互聯網信息辦公室負責互聯網信息內容管理工作，其中互聯網新聞信息是互聯網信息內容的重點部分。1號令是國家互聯網信息辦公室依法規范互聯網新聞信息服務活動的主要依據。從內容上看，1號令對2005年《規定》進行了較大篇幅的修訂，大致上包括網信管理體制、許可管理事項、服務提供者主體責任等三個方面，在2005年《規定》所確定的制度基礎上，進行了修改和完善。

首先是對網信管理體制的調整。2005年《規定》的監管主體是國務院新聞辦公室和省、自治區、直轄市新聞辦公室。2011年，國家互聯網信息辦公室組建成立，在國務院新聞辦公室加挂國家互聯網信息辦公室的牌子。2014年，中央網絡安全和信息化領導小組成立，辦公室設在國家互聯網信息辦公室。2014年，國務院下發了《國務院關於授權國家互聯網信息辦公室負責互聯網信息內容管理工作的通知》（國發[2014]33號），明確了國家互聯網信息辦公室的管理職責。通過機構職責的調整和明確，互聯網新聞信息服務活動的管理工作轉由國家互聯網信息辦公室承擔。對此，1號令中確定了由國家和地方互聯網信息辦公室負責互聯網新聞信息服務管理工作，調整了監管主體。同時，由“國家和省、自治區、直轄市”兩級縱向擴展到三級（地市級）甚至四級（縣級）。

其次是對許可管理對象的完善。2005年《規定》以“設立互聯網新聞信息服務單位”為許可對象。在門戶網站時代，由於技術條件的限制，隻有單位才有能力向社會公眾發布、傳播新聞信息，也就是所謂的單位媒體概念。但是，隨著互聯網技術成熟以及移動互聯網技術的發展，個體逐漸成為發布、傳播新聞信息的主體，實現了由單位媒體向自媒體時代的轉變，設立單位不再是提供互聯網新聞信息服務的必要條件。因此，1號令將許可對象調整為提供互聯網新聞信息服務，規定為“通過互聯網站、應用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號、即時通信工具、網絡直播等形式向社會公眾提供互聯網新聞信息服務，應當取得互聯網新聞信息服務許可”，使得許可對象更為合理，適應了監管形勢的變化。

由於1號令並沒有對“新聞信息”的定義進行調整，只是刪去了“時政類新聞信息”的重復表述，規范的還是“包括有關政治、經濟、軍事、外交等社會公共事務的報道、評論，以及有關社會突發事件的報道、評論”，因此1號令與2005年《規定》相比，仍然是對“新聞信息”的管理。只是由於在互聯網上能夠提供新聞信息的形式變得更多，1號令中對這些形式進行了列舉。所以，1號令看似擴大了管理的范圍，但是管理客體實質上沒有改變，還是針對“新聞信息”。

最后是強化了主體責任。隨著互聯網信息服務越來越滲透到人們的生活，互聯網信息服務活動日益頻繁，網上信息數量不斷激增，其中相應地包含著豐富的互聯網新聞信息服務活動，以及大量的互聯網新聞信息。這已經不可能僅僅通過行政力量的監管來確保互聯網新聞信息服務活動依法有序開展。互聯網新聞信息服務提供者也需要對其提供服務的行為履行相應的管理責任。1號令對此作出了規定，根據上位法的規定，以及規范互聯網新聞信息服務活動的需要，明確了互聯網新聞信息服務提供者的主體責任。

第一，確定了互聯網新聞信息服務從業人員的主體責任。1號令規定總編輯負責制，要求互聯網新聞信息服務提供者設立總編輯，對互聯網新聞信息內容負總責。這是最能體現互聯網新聞信息服務提供者主體責任的規定之一。編輯工作直接處理信息內容，對其處理的信息內容應當負有責任。1號令要求總編輯對互聯網新聞信息服務提供者的整體信息內容負總責，既明確了編輯負責的原則要求，同時也在一定程度上避免了對互聯網新聞信息服務提供者內部管理事務的干預。總編輯可以通過其內部運行、管理規范，進一步明確到每個編輯的具體責任。此外，1號令還做出互聯網新聞信息服務相關從業人員“取得相應資質，接受專業培訓、考核”的基本要求，作為總編輯負責制的補充內容。

第二，根據《網絡安全法》的要求，規定了實名制登記、個人信息保護、舉報投訴等要求。其中，互聯網新聞信息服務提供者不得為不提供真實身份信息的用戶提供相關服務，是落實《網絡安全法》第二十四條的規定，“用戶不提供真實身份信息的，網絡運營者不得為其提供相關服務”﹔互聯網新聞信息服務提供者對用戶身份信息和日志信息負有保密義務，是落實《網絡安全法》第四十二條的規定，“網絡運營者不得泄露、篡改、毀損其收集的個人信息”﹔互聯網新聞信息服務提供者應當建立相應的舉報投訴機制，是落實《網絡安全法》第四十九條的要求，“網絡運營者應當建立網絡信息安全投訴、舉報制度……”

第三，要求互聯網新聞信息服務提供者健全管理制度。1號令要求互聯網新聞信息服務提供者健全信息發布審核、公共信息巡查、應急處置等信息安全管理制度。信息安全是網絡活動有序的基本保障之一，《網絡安全法》對“網絡信息安全”作了專章規定，確保新聞信息合法是互聯網新聞信息服務活動的管理重點，也是互聯網新聞信息服務提供者履行主體責任的重要要求。1號令明確了“互聯網新聞信息服務提供者和用戶不得制作、復制、發布、傳播法律、行政法規禁止的信息內容”。為了實現這一目標，需要互聯網新聞信息服務提供者通過健全自身的管理制度，來保証對信息發布、傳輸等主要環節的有效管理。這就主要包括對信息發布環節的審核制度，對信息傳輸環節的巡查制度以及應急處置制度。

此外，1號令對一些內容沒有進行修訂，也是值得關注的。其中最主要的是沒有對外資進入互聯網新聞信息服務領域的部分做修改。新聞信息服務對於國家安全、政治安全、網絡安全等都具有重要的意義，我國在加入WTO時並未對新聞領域承諾開放，2005年《規定》要求“任何組織不得設立中外合資經營、中外合作經營和外資經營的互聯網新聞信息服務單位”。經過多年的實踐，這一制度運行良好，並沒有產生問題。同時在近年來的有關國際協定（如自由貿易區協定、雙邊投資協定）制定、談判過程中，我國始終堅持了這一立場。1號令作為部門規章，基於這一國家立場，沿用了新聞信息不對外資開放的制度，對該條內容完全予以保留，沒有做任何修改。

規范指導互聯網新聞信息服務許可管理活動

對於互聯網新聞信息服務活動的監管，許可管理只是其中的一個部分，因此在1號令中不宜對其作出過於細致的規定。1號令對許可管理事項作出了較大調整，相應地修改了許可類別、申請條件、申請材料等內容，需要更為細化的規定，有必要專門出台實施細則。2017年5月22日，國家互聯網信息辦公室公布了《實施細則》，與1號令同步施行。

《實施細則》首先具有指南性，對1號令沒有細化規定的部分予以明確和解釋，比如關於許可類別問題，1號令對2005年《規定》三個類別進行調整，規定“互聯網新聞信息服務，包括互聯網新聞信息採編發布服務、轉載服務、傳播平台服務”，分成了三種服務類別。其中“傳播平台服務”是順應移動互聯網發展、自媒體興起的新形勢所新規定的一種服務類別。為便於理解，《實施細則》對三種類別分別作出了界定，有利於申請者明確申請從事哪一類別的服務。還有新聞單位延伸范圍的問題，1號令對許可條件作了調整，由“新聞單位擁有的股權不低於51%”調整為“新聞單位控股的單位”。

《實施細則》同時也具有規范性，它根據《行政許可法》的要求，對互聯網新聞信息服務許可管理中的受理、決定、時限、變更手續等問題提出了具體要求，對申請材料的具體體現形式也進行了逐一列明，這些都是在1號令的基礎上提出的更細化的要求，需要申請者、地方網信部門遵照執行。

（方禹：中國信息通信研究院互聯網法律研究中心副主任）

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