吹哨人的困境與調查新聞的式微

史安斌 黃子懿

2018年10月18日09:59  
 

來源:《青年記者》2018年8月上

在各類新聞報道中,調查新聞是最具影響力的一種樣式。許多名垂青史的新聞經典都是調查新聞中的精品力作。在涉及權力監督的調查報道中,尋求被調查方的內部幫助是記者的慣用手法之一。這些與記者個人或媒體機構建立起特殊關系的“線人”或信源通常被稱為“吹哨人”(whistle-blower)。

近年來,高品質的調查新聞已經成為美國媒體的“稀缺產品”,這在一定程度上與吹哨人的處境日益嚴峻有著直接的關系。越來越多的舉報者被上級部門或領導在工作中進行“冷處理”甚至報復,或遭到相關機構的“泄密”指控而接受司法調查。2017年8月以來,特朗普總統就多次公開批評司法部對“泄密”的調查力度不夠。11月,司法部長賽申斯(Jeff Sessions)公開回應,司法部正對27起“泄密”事件進行調查,而在奧巴馬執政時期平均每年隻有3起。

本文以吹哨人的歷史和現狀為切入點,探討數字媒體時代調查新聞的發展動向,藉此分析美國所標榜的“言論自由”神話在法律和實踐層面日漸解體的政治與社會動因,以資國內同行參考和鏡鑒。

吹哨人的歷史溯源

“吹哨人”一詞起源於1883年美國威斯康星州的一家報紙,用來描述為了防止暴亂蔓延而吹響警哨提醒小鎮居民的一名警察。20世紀60年代,美國媒體開始普遍用這個詞來指代舉報人,引申為“喚醒公眾”之意。

吹哨人曝光的是那些在公共或私人機構內部的不當行為,具體包括:違反法律法規、違背機構制度章程與職業道德、危害社會公共利益的詐騙和腐敗行為,等等。新聞媒體往往是吹哨人最為倚重的渠道,而調查新聞的濫觴便是吹哨人的“爆料”。

吹哨人在美國新聞史上具有十分重要的地位,甚至可以說美國是建立在“吹哨人”和媒體密切合作的基礎之上的。1773年6月,“開國三杰”之一的本杰明·富蘭克林將時任馬薩諸塞州州長托馬斯·哈欽森給英國首相喬治·格倫維爾的助理所寫的信件泄露給了波士頓當地的報紙,點燃了北美殖民地民眾的怒火,對獨立戰爭的爆發起到了推波助瀾的作用。美國新聞史上最著名的吹哨人莫過於“深喉”(Deep Throat),他與《華盛頓郵報》兩位知名記者的合作讓“水門事件”被公之於眾,最終讓尼克鬆總統黯然辭職,也留下了一部調查新聞的經典之作《總統班底》。31年后,曾任聯邦調查局副局長的馬克·費爾特公開承認自己就是當年的“深喉”。上述兩例都是新聞史上吹哨人與記者合作的典范。在現代媒介信息技術愈益發達的今天,他們之間的合作更加便利,但也存在著更高的風險。2013年震驚世界的“斯諾登案”則是近年來最為典型的案例。

吹哨人所處的雙重困境

雖然美國自建國以來就有“吹哨”的傳統,有關機構也一直在推動立法,授權和鼓勵吹哨人為了保障公眾利益進行檢舉,並為他們提供法律上的支持和保障。在新媒體時代,就具體的實踐和法律的實施過程而言,吹哨人所遭遇的困難和挑戰比傳統媒體時代嚴峻得多。

首先是法律制度層面。即使是在非涉密的情境之下,美國近年來還是加劇了對吹哨人的定罪力度。例如,轉基因技術、動物權益保護等與農牧業相關的題材一直是許多調查記者追蹤的熱點之一。但在過去十年,美國有八個州通過了禁止暗中拍攝、散布農場活動的視頻或照片的法案,法案主要針對調查、舉報有虐待動物行為的舉報者。《紐約時報》專欄作者馬克·比特曼在2011年4月的一篇專欄文章中將其稱為“農業鉗口法”。目前,有超過一半的州議會對此法案進行過立法討論,其中有17個州通過,三個州認定其違憲,另外三個個州還在申訴。在那些已經實施此法案的州,其運用范圍已經延伸到澳大利亞等國,並逐漸擴大到其他產業領域。

由此可見,吹哨人在法律上的處境不容樂觀。被舉報的法人或雇主“倒打一耙”,依據相關法律指控吹哨人竊取機構財產與信息。政府部門也能夠依據相關規定將涉及舉報活動的雇員轉給司法部門進行刑事調查。這些舉措對吹哨人的震懾作用遠比停職開除等報復性措施更為有效,不但會徹底摧毀當事人的職業生涯,也會產生強大的“寒蟬效應”,讓其他潛在的吹哨人自我“噤聲”。

另外,記者在與吹哨人的合作中所面臨的法律壓力也在加大。上世紀70年代正值越南戰爭進入膠著狀態,《紐約時報》《華盛頓郵報》等主流報紙頂住壓力,公開了五角大樓的內部報告,推動“反戰運動”席卷全美。今年獲得奧斯卡最佳影片獎提名的《郵報》將這段歷史做了生動的再現。但這個案例如果放到現在,政府部門可以援引30多項相關的法律條文來反訴媒體和為其“喂料”的吹哨人。換言之,在當今的法律制度下,“震懾”作用不光局限於吹哨人,也同樣會讓選擇與之合作的調查記者退避三舍。

其次是實踐層面。據統計,目前美國特別法律顧問辦公室正在調查的針對吹哨人的打擊報復案例有110多起,來自38個州和首都哥倫比亞特區。其中退伍軍人事務相關的案例佔據了很大的比例。

在輿論的批評聲浪中,2017年4月,特朗普總統在履職100天之際簽署行政命令,在“退役軍人事務部”下設立“問責與保護吹哨人辦公室”,專門調查有關該部門不當行為的舉報與指控,包括對吹哨人的打擊報復等。特朗普發推特聲稱,以后不會再有類似的“把戲”出現了。同年10月,美國參議院全票一致通過了以一名心理醫生命名的吹哨人保護法案,將保護范圍擴展至所有政府機構雇員。但具有諷刺意味的是,就在法案通過的幾天之后,《華盛頓郵報》發表了相關報道,其中一位受訪的吹哨人在講述了自己和他人的不幸經歷后稱,在特朗普政府的任上,他們受到了來自退役軍人事務部等相關機構變本加厲的報復。這篇報道強調指出,雖然設立了相關機構,也通過了相關法案,但對吹哨人進行打擊報復的機制“毒瘤”不僅沒有鏟除,甚至更加穩固。用當事人的話來說,“信息仍然不透明,而政府部門玩弄的各種把戲依然在繼續”。

法律與現實之間的脫節

美國一家非營利機構“倫理資源中心”(Ethics Resource Center)的調查顯示,超過95%的吹哨人在發現問題后起初打算從內部解決。許多吹哨人依然對上級與所屬機構保有一定的忠誠度,信守“家丑不可外揚”的“潛規則”。但在上級領導對相關問題無所作為,“吹哨人”開始心灰意冷之后,他們才開始尋求媒體等外部機構的幫助。

1989年,美國國會通過了首部《吹哨人保護法案》。這項聯邦法案旨在保護公民的檢舉權,鼓勵非情報系統的公務員參與內部監督,即每個公務員都可站出來通過舉報、揭發的手段,從而維持社會公正。吹哨人受到該法案保護,如果個人或機構通過威脅、報復等手段對吹哨人“秋后算賬”,吹哨人可通過訴訟手段來起訴政府相關部門和負責人。

雖然這項法案在一定程度上起到了保護吹哨人的作用,但目前美國仍有60多條聯邦法律及數不清的州政府與地方法律的相關條文對吹哨人設立了各種限制和懲罰措施。

另外,吹哨人能否受到法律保護,取決於以下幾個條件:

第一,其所披露的信息的性質。例如,來自政府、企業、社會團體等法人機構的吹哨人可以受到証人保護制度的支持,而在有關環保、金融、交通與食品安全的法律中則沒有做出針對吹哨人的保護條例。這在一定程度上也解釋了為何美國新聞界未能及時對2008年引發金融海嘯的“次貸危機”進行跟蹤和調查。

第二,取決於吹哨人的身份。不同吹哨人的身份適用不同的保護法律。例如,公務員、政府合同工、企業員工、國家安全或情報機構的雇員所適用的法律完全不同。這其中還有各州法律規定的差異。這也就意味著,無論是吹哨人還是調查記者,要面臨復雜的法律規制和高昂的社會成本。尤其是在傳統媒體面臨經營困境的當下,調查新聞成為管理層首先要清除的“白象”。

第三,取決於信息是否涉密。在有據可查的法律上,如果公開發布涉密信息,吹哨人沒有受任何保護的權利。事實上,披露此類信息甚至是一種刑事犯罪,可能會因此被起訴。同樣,對諸如“商業秘密法”或“隱私法”等受特定法規保護的公開信息,吹哨人也不享受被保護的權利。

第四,取決於吹哨人遭到了何種報復。報復的形式多種多樣,但《吹哨人保護法案》僅能對其中一部分行為進行規制。一些州的法律僅能保護吹哨人不被解雇,但除此以外的報復手段就無能為力了。此外,吹哨人何時掌握了被報復的確鑿証據也很重要,從30天到三年之內,他們獲得的法律保護范圍也不盡相同。

第五,取決於怎麼舉報、向何人舉報。吹哨人是否受到法律保護,取決於其舉報行為是否是他職責的一部分、個人的舉報動機等。內部渠道上,吹哨人可以向同事、主管、工會代表、道德倫理主管、監察主管等人舉報﹔外部渠道則有議會、檢查長、非政府監督機構、媒體等。此外,舉報地點也會影響吹哨人受何種法律保護。

從以上的分析來看,吹哨人處於法律和實踐層面的雙重困境。這種復雜的法律和實踐圖景,無疑加大了吹哨人的“機會成本”,他們必須仔細考量不同舉報策略的風險與收益。這就意味著吹哨人在決定“爆料”前必須獲得強大的法律保障,而那些安然無恙的吹哨人通常擁有一般人難以企及的人脈關系和財力支持。

吹哨、泄露還是泄密?

特朗普時代出現的一個明顯變化是,越來越多的舉報和曝光行為被刻意抹黑成“泄密”,這樣一來,吹哨人和調查記者就不能受到法律保護。雖然在2016年的總統大選中,特朗普從“維基解密”網站泄露希拉裡的“郵件門”中撿了大便宜,他甚至一度聲稱“我愛維基解密”,並誓言要推動保護吹哨人的相關立法,但在上台之后,他的態度發生了一百八十度的大轉彎。針對“通俄門”以及內閣成員腐敗等“爆料”,他開始對媒體和司法部施壓。

2017年2月,他上任后不久即在推特上發聲:“泄露,甚至非法泄露機密,多年來一直是華盛頓的一個大問題。失敗的《紐約時報》必須道歉!” 8月,司法部發表聲明稱,特朗普政府自上任以來發現了“數量驚人”的信息泄露案例,並宣布啟動大規模對未經授權而披露的機密信息的調查與管制,聲稱“泄密文化必須停止”,並就此警告了《紐約時報》等多家媒體。

實際上,“泄露者”(leaker)和“吹哨人”是兩個在內涵、外延和情感色彩上有著顯著差異的概念。“泄露者”是未經授權而匿名披露信息的人,而“吹哨人”則是出於公共利益、匿名或公開揭露不當行為的人。具體而言,“泄露者”的外延比較寬泛,屬中性偏貶義的詞匯。“吹哨人”在本質上有利於維護公共利益,能對踐踏公信力的不法行為起到問責作用,因而帶有褒義色彩。“吹哨”針對的是違法違規行為,必須是可信的,能引起公眾和輿論關注的。“泄露”行為會引發關注,但不一定揭露不法行為或潛在危害。而“泄露”經常是出於政治動機或有意迎合公眾和輿論的行為,可能涉及敏感信息,但不會上升到“吹哨”那樣受法律保護的程度。

有顯著利害關系的吹哨人,尤其是情報機構工作人員涉密舉報時,通常會選擇匿名。被舉報的個人或機構則會將其定性為“泄露”(leaking),進而啟動具有攻擊性的“泄密調查”和司法起訴。如果証實“泄露”行為導致“泄密”,那麼吹哨人的行為就失去了合法性和法律的保護。

有鑒於此,厘清“吹哨”“泄露”和“泄密”等概念之間的區別非常重要。多數吹哨人有權對不法或不當行為進行披露,然而在情報機構工作的吹哨人,出於其工作的特殊性,需要遵循特定的內部程序來進行檢舉才能受到法律的保護。而法律保護隻覆蓋正式雇員,對於像斯諾登這樣的情報系統“合同工”來說,還存在著雙重標准的問題。

按照相關法律,情報系統的吹哨人受到奧巴馬執政時期頒布的“19號總統政策指令”(Presidential Policy Directive-19)的保護,但后者隻能保証他們不遭受“安全審核”。而現實的狀況是,現在有太多的文件都被歸為“涉密”(classified)類別。許多政府官員非法佔用、儲存乃至提供這些信息給媒體幾乎不受處罰,但情報人員若這樣做就會被貼上“泄密者”的標簽,面臨失業甚至被起訴的境遇。司法部在聲明中宣稱像斯諾登這樣與媒體合作的吹哨人甚至比竊取、販賣涉密信息給他國的間諜更加“可惡”。

揭露涉密信息是重罪,屬於吹哨人可能面臨的最重處罰之一。從司法部的聲明來看,一旦判定涉密,對吹哨人的訴訟會加重,而記者也面臨著要麼公開披露信源,要麼接受牢獄之災的“連坐”式處罰。

斯諾登事件發生后,對判定“泄密”的標准也更加嚴格。雖然在相關法律條文中明確要求文件上要注明“涉密”的標識,但實際上在具體判例中更看重的是信息本身的屬性。這方面一個典型的判例是,曾效力於美國國家安全局的吹哨人托馬斯·德拉克就因獲取了事后被認定為“涉密”的未標記文件,面臨最高35年的監禁判決。

記者需要注意的是,情報系統吹哨人員在向記者舉報后,無論採取什麼預防措施,也極有可能被逮捕或內部調查。此外,有安全審核經歷的員工每五年必須接受一次“再審核”。直接向線人索要涉密信息也會將記者置於可能被起訴的危險境地,對“線人”來說風險也極大。在核實報道事實時,記者需要切記:即使在雙方相互信任的情況下,也不要將原始文件或其他資料提供給政府雇員。許多機構都有甄別、消除涉及國家安全內部風險的程序,鼓勵雇員報告可疑活動。正因為存在這些風險,記者在做報道時最好不要允諾絕對匿名,后者也無法完全保証舉報人身份不會被查出。

對於吹哨人而言,匿名不一定是最好的策略,尤其是當他們此前已通過內部渠道尋求解決方案時、或者上級部門從揭露的信息性質可推測出吹哨人是誰時。此時選擇匿名爆料,將會置自己於危險的境地。這樣一來,吹哨人維護自身免遭報復的合法權益更加困難。這是因為美國有關保護吹哨人的法律都有一個前提,即吹哨人必須証明雇主對其爆料行為是事先知曉的。

有些吹哨人不願透露姓名,或擔心違反法律、或擔心打擊報復。實際上,記者即使盡力去保護一個吹哨人的身份,依然無法完全規避他們的風險。這是因為雇主很容易從內部確定其身份。如果吹哨人選擇匿名,記者要確保做到以下這一點:報道重點是被舉報的不當行為對他人和社會所帶來的危害,而非吹哨人本身。

另外,匿名也意味著記者可能面臨法律的規制。在美國很多州,調查記者受到“盾牌法案”的保護。他們享有為信源保密的豁免權,從而保護選擇匿名的吹哨人。但需要強調的是,“盾牌法案”也並非記者的“護身符”,不能保証記者不會受到誹謗起訴。一些關系網強大、財力雄厚的個人或組織會利用這一點進行針對公眾參與的“策略性訴訟”(SLAPP,Strategic Lawsuit Against Public Participation),以終止報道進程或強迫記者揭露來源。此外,美國各州法律不同,記者對信源保密的特權在聯邦法律中並未做出明文規定。因此,如果記者為了保護匿名吹哨人而拒絕向法庭透露消息來源,那麼可能會面臨“藐視法庭”的牢獄之災。

從總體上看,刻意模糊“吹哨”與“泄密”之間的界限,從而對潛在的吹哨者起到敲山震虎的作用,這已經成為特朗普政府的通行做法。吹哨人被刻意抹黑為 “泄密者”,這樣做侵蝕了他們在法理和道德上的制高點,而特朗普與新聞媒體相互攻訐對方制造“假新聞”更是美國現代史上前所未見的“奇觀”。在這種大氣候下,調查新聞的日漸式微已經成為一種必然趨勢。從更為廣泛的歷史視野來看,作為奠定立國基礎的“吹哨人”在法律制度和判例實踐中的雙重困境始終未能得到解決,甚至在當下還有惡化的趨勢,這從一個側面也反映出美國所標榜的“言論自由”神話正在面臨日漸解體的困境。

(史安斌:清華大學新聞與傳播學院副院長,教育部青年長江學者特聘教授﹔黃子懿:《三聯生活周刊》記者)

(責編:趙光霞、宋心蕊)

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