2017年5月，国家互联网信息办公室针对互联网新闻信息服务活动，连续出台了《互联网新闻信息服务管理规定》（国家互联网信息办公室令第1号，以下简称1号令）和《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》（以下简称《实施细则》）。今后，互联网新闻信息服务活动将进入新阶段，这对于促进我国互联网新闻信息服务活动健康、有序进行具有重要意义。

适应形势变化出台管理新规

2005年，国务院新闻办公室、信息产业部联合颁布了《互联网新闻信息服务管理规定》（以下简称2005年《规定》），对互联网新闻信息服务单位的设立、服务规范、监督管理等作出了规定。时值21世纪初期，我国正处于门户网站时代，新闻信息主要通过单位的形式（网站）向社会公众提供。随着3G、4G等技术的发展和普及，移动互联网井喷式发展。2011年，移动智能终端出货量达到1.1亿部，超过了2011年以前历年移动智能终端出货量的总和。可以说，此后我国开始迈入移动互联新时期，新闻信息依托移动互联网技术，传播的渠道更为丰富，形式更为多样。2005年《规定》立足于“门户网站”时代的制定背景，已经不能适应互联网新闻信息服务活动发展的新形势新特点，需要及时对其进行修订。2017年5月2日，国家互联网信息办公室公布了1号令，于6月1日起施行，修订工作全部完成。

为了适应新的管理需要，1号令对许可管理事项作出了较大的调整，许可类别、条件、程序等都相应发生了变化。为了确保1号令颁布以后互联网新闻信息服务许可管理工作的顺利实施，国家互联网信息办公室又制定出台了《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》。

确定互联网新闻信息服务管理新要求

国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作，其中互联网新闻信息是互联网信息内容的重点部分。1号令是国家互联网信息办公室依法规范互联网新闻信息服务活动的主要依据。从内容上看，1号令对2005年《规定》进行了较大篇幅的修订，大致上包括网信管理体制、许可管理事项、服务提供者主体责任等三个方面，在2005年《规定》所确定的制度基础上，进行了修改和完善。

首先是对网信管理体制的调整。2005年《规定》的监管主体是国务院新闻办公室和省、自治区、直辖市新闻办公室。2011年，国家互联网信息办公室组建成立，在国务院新闻办公室加挂国家互联网信息办公室的牌子。2014年，中央网络安全和信息化领导小组成立，办公室设在国家互联网信息办公室。2014年，国务院下发了《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》（国发[2014]33号），明确了国家互联网信息办公室的管理职责。通过机构职责的调整和明确，互联网新闻信息服务活动的管理工作转由国家互联网信息办公室承担。对此，1号令中确定了由国家和地方互联网信息办公室负责互联网新闻信息服务管理工作，调整了监管主体。同时，由“国家和省、自治区、直辖市”两级纵向扩展到三级（地市级）甚至四级（县级）。

其次是对许可管理对象的完善。2005年《规定》以“设立互联网新闻信息服务单位”为许可对象。在门户网站时代，由于技术条件的限制，只有单位才有能力向社会公众发布、传播新闻信息，也就是所谓的单位媒体概念。但是，随着互联网技术成熟以及移动互联网技术的发展，个体逐渐成为发布、传播新闻信息的主体，实现了由单位媒体向自媒体时代的转变，设立单位不再是提供互联网新闻信息服务的必要条件。因此，1号令将许可对象调整为提供互联网新闻信息服务，规定为“通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务，应当取得互联网新闻信息服务许可”，使得许可对象更为合理，适应了监管形势的变化。

由于1号令并没有对“新闻信息”的定义进行调整，只是删去了“时政类新闻信息”的重复表述，规范的还是“包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论”，因此1号令与2005年《规定》相比，仍然是对“新闻信息”的管理。只是由于在互联网上能够提供新闻信息的形式变得更多，1号令中对这些形式进行了列举。所以，1号令看似扩大了管理的范围，但是管理客体实质上没有改变，还是针对“新闻信息”。

最后是强化了主体责任。随着互联网信息服务越来越渗透到人们的生活，互联网信息服务活动日益频繁，网上信息数量不断激增，其中相应地包含着丰富的互联网新闻信息服务活动，以及大量的互联网新闻信息。这已经不可能仅仅通过行政力量的监管来确保互联网新闻信息服务活动依法有序开展。互联网新闻信息服务提供者也需要对其提供服务的行为履行相应的管理责任。1号令对此作出了规定，根据上位法的规定，以及规范互联网新闻信息服务活动的需要，明确了互联网新闻信息服务提供者的主体责任。

第一，确定了互联网新闻信息服务从业人员的主体责任。1号令规定总编辑负责制，要求互联网新闻信息服务提供者设立总编辑，对互联网新闻信息内容负总责。这是最能体现互联网新闻信息服务提供者主体责任的规定之一。编辑工作直接处理信息内容，对其处理的信息内容应当负有责任。1号令要求总编辑对互联网新闻信息服务提供者的整体信息内容负总责，既明确了编辑负责的原则要求，同时也在一定程度上避免了对互联网新闻信息服务提供者内部管理事务的干预。总编辑可以通过其内部运行、管理规范，进一步明确到每个编辑的具体责任。此外，1号令还做出互联网新闻信息服务相关从业人员“取得相应资质，接受专业培训、考核”的基本要求，作为总编辑负责制的补充内容。

第二，根据《网络安全法》的要求，规定了实名制登记、个人信息保护、举报投诉等要求。其中，互联网新闻信息服务提供者不得为不提供真实身份信息的用户提供相关服务，是落实《网络安全法》第二十四条的规定，“用户不提供真实身份信息的，网络运营者不得为其提供相关服务”；互联网新闻信息服务提供者对用户身份信息和日志信息负有保密义务，是落实《网络安全法》第四十二条的规定，“网络运营者不得泄露、篡改、毁损其收集的个人信息”；互联网新闻信息服务提供者应当建立相应的举报投诉机制，是落实《网络安全法》第四十九条的要求，“网络运营者应当建立网络信息安全投诉、举报制度……”

第三，要求互联网新闻信息服务提供者健全管理制度。1号令要求互联网新闻信息服务提供者健全信息发布审核、公共信息巡查、应急处置等信息安全管理制度。信息安全是网络活动有序的基本保障之一，《网络安全法》对“网络信息安全”作了专章规定，确保新闻信息合法是互联网新闻信息服务活动的管理重点，也是互联网新闻信息服务提供者履行主体责任的重要要求。1号令明确了“互联网新闻信息服务提供者和用户不得制作、复制、发布、传播法律、行政法规禁止的信息内容”。为了实现这一目标，需要互联网新闻信息服务提供者通过健全自身的管理制度，来保证对信息发布、传输等主要环节的有效管理。这就主要包括对信息发布环节的审核制度，对信息传输环节的巡查制度以及应急处置制度。

此外，1号令对一些内容没有进行修订，也是值得关注的。其中最主要的是没有对外资进入互联网新闻信息服务领域的部分做修改。新闻信息服务对于国家安全、政治安全、网络安全等都具有重要的意义，我国在加入WTO时并未对新闻领域承诺开放，2005年《规定》要求“任何组织不得设立中外合资经营、中外合作经营和外资经营的互联网新闻信息服务单位”。经过多年的实践，这一制度运行良好，并没有产生问题。同时在近年来的有关国际协定（如自由贸易区协定、双边投资协定）制定、谈判过程中，我国始终坚持了这一立场。1号令作为部门规章，基于这一国家立场，沿用了新闻信息不对外资开放的制度，对该条内容完全予以保留，没有做任何修改。

规范指导互联网新闻信息服务许可管理活动

对于互联网新闻信息服务活动的监管，许可管理只是其中的一个部分，因此在1号令中不宜对其作出过于细致的规定。1号令对许可管理事项作出了较大调整，相应地修改了许可类别、申请条件、申请材料等内容，需要更为细化的规定，有必要专门出台实施细则。2017年5月22日，国家互联网信息办公室公布了《实施细则》，与1号令同步施行。

《实施细则》首先具有指南性，对1号令没有细化规定的部分予以明确和解释，比如关于许可类别问题，1号令对2005年《规定》三个类别进行调整，规定“互联网新闻信息服务，包括互联网新闻信息采编发布服务、转载服务、传播平台服务”，分成了三种服务类别。其中“传播平台服务”是顺应移动互联网发展、自媒体兴起的新形势所新规定的一种服务类别。为便于理解，《实施细则》对三种类别分别作出了界定，有利于申请者明确申请从事哪一类别的服务。还有新闻单位延伸范围的问题，1号令对许可条件作了调整，由“新闻单位拥有的股权不低于51%”调整为“新闻单位控股的单位”。

《实施细则》同时也具有规范性，它根据《行政许可法》的要求，对互联网新闻信息服务许可管理中的受理、决定、时限、变更手续等问题提出了具体要求，对申请材料的具体体现形式也进行了逐一列明，这些都是在1号令的基础上提出的更细化的要求，需要申请者、地方网信部门遵照执行。

（方禹：中国信息通信研究院互联网法律研究中心副主任）

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