摘要：人民网《地方领导留言板》作为党性和人民性统一的当代实践范本，其平台功能需要不断地优化，以更好地沟通群众，服务人民。本文运用内容分析法，立足拉斯韦尔的大众传播模式，从留言者、留言内容、回复者、解决问题效果四个维度分析人民网地方问政平台存在的问题，并进一步提出优化策略：保护举报人隐私，增设“是否公开”；详解类目含义，调整类目顺序；形式统一标准，扩大覆盖范围；完善回复激励机制，实现群众评价和跟踪。

关键词：人民网；功能优化；5W模式

习近平在“8.19”讲话中提出：“要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，要坚持以民为本、以人为本。”他突出强调了人民性是党性的基本内涵，人民网作为党媒，网络平台建设与发展离不开人民群众的参与和支持，应始终自觉地做到为人民服务。

人民网《地方领导留言板》是备受百姓瞩目的民生栏目，也是人民网品牌栏目，被称为“社情民意的集散地、亲民爱民的回音壁”，是党性和人民性统一的当代实践范本，政府和党可以通过该平台了解社情民意、解决民生问题；民众也可以借此平台参政问政，表达意见，寻求帮助，监督政府。

栏目自2006年开办以来，影响力随着中国互联网的飞速发展而持续保持增高态势。截至2018年9月13日，累计已有61位省委书记省长、600多位地市级一把手、1800多位县级领导对人民网《地方领导留言板》网友留言做出公开回复，覆盖全国33个省区市，网民留言总数为1513463，回复数为1014666，回复率为67.04%。

当前，我国网络问政研究主要集中在网络问政的发展历程、网络问政的概念解析、网络问政的特点、网络问政存在的问题、完善网络问政的措施等方面，基本属于思辨研究的范畴，虽然具有一定的指导意义，但观点雷同，缺乏创新，实践性弱。

1948 年，哈罗德?拉斯韦尔在其《传播在社会中的结构与功能》一文中提出大众传播的 5W 模式。该模式将传播过程分为五个基本要素（谁、说什么、通过什么渠道、对谁、取得什么效果），即传播者、传播内容、传播媒介、接受者、传播效果，各要素间彼此作用，

形成大众传播机制，奠定了传播学的研究范围和基本内容。

人民网地方问政平台作为传播媒介，帮助网民将留言传递给地方官员，以解决问题，其功能主要服务于这一传播过程。本研究未局限在与其它平台比较，进而进行功能优化分析，而是运用内容分析法，立足于平台本身的实际内容，以拉斯韦尔的大众传播模式作为理论支点和逻辑起点，从留言者、留言内容、回复者、解决问题效果四个维度分析人民网地方问政平台存在的问题以及优化的路径。

一 研究问题

本文以大众传播的5W模式为理论视角，分析人民网地方问政平台功能优化的具体策略。探讨的核心问题是“人民网地方问政平台哪些方面需要优化？”根据个人隐私、问题领域、问题类型、回复率等进行进一步细化，具体问题如下：（1）留言者是否透露个人信息？（2）留言问题类型和领域的排序如何？（3）回复问题的平均时间与回复问题的行政级别关联度如何？（4）各省市区留言回复率现状如何？（5）回复切实解决问题的情况如何？（6）群众满意度如何？（7）后续跟进情况如何？

二 研究方法

1 抽样与样本：

本文为保证留言样本的多样性和差异性，选取回复率最高和最低的两个省份中省委书记的留言作为调查总体，回复率最高的省份为四川省（97.09%）；回复率最低的省份为黑龙江省（1.97%）。按照每年构建两个样本周的方法，从黑龙江省问政平台的调查总体里构建16个样本周（2011—2018年）；从四川省问政平台的调查总体里构建24个样本周（2007—2018）。

由于黑龙江和四川省委书记的留言数量相差悬殊，为保证两省有效样本数量大致相同，本文对四川省样本周内的样本按照一定的比例进行缩放（四川省委书记留言量/黑龙江省委书记的留言量：8944/505=17.71），采用简单随机抽样的方法，确定样本。本文研究样本最终由黑龙江省的91个留言和四川省的84个留言，共175个留言组成。

2 类目建构和编码

类目说明：

（1）留言类型

人民网地方问政平台在提交留言中设置“类型”一栏，分为“投诉”“建言”“咨询”“求助”“感谢”五个子类目，本文在研究中发现投诉子类目中，有部分人在向有关单位检举违法犯罪行为时无意间透露个人信息，因此增设子类目“举报”；而感谢子类目并没有样本，故最终剔出。

投诉主要指向有关部门反映问题；建言主要指对一些问题提出建议；咨询主要指因疑惑而征求相关部门或专家的意见；求助主要指对于遇到的问题请求相关部门给予帮助；举报这里主要指在向有关单位检举违法犯罪行为时透露个人信息。

（2）留言领域

人民网地方问政平台在提交留言中设置“领域”一栏，本文以人民网既存分类为基础（包括城建、三农、交通、政务、就业、企业、治安、教育、环保、旅游、文娱、医疗、金融、其它14个子类目），在研究过程中，由于一些问题难以归为既有子类目，因此增加“社会保障”这一类别，以完善类目建构。此外，群众在留言时，存在对于问题所属领域存在标准不一、胡乱填写的问题，因此本研究在诠释和界定子类目后，对其进行重新归类。

（3）问题解决程度

回复得到留言不等于问题得到实质性的解决，因此本类目根据问题实际解决情况分为完全解决，间接解决和未解决。完全解决表示已经解决留言诉求；间接解决表示目前无法解决，但提供解决方案和承诺；未解决表示留言提出的诉求未得到满足。

（4） 满意度

由于人民网并未设置留言评价机制，因此满意度这一类目主要依据电话回访时留言者是否表示满意，分为满意、未涉及以及其它。其中，满意表示回访中留言者对回复内容明确表示满意；未涉及表示电话回访中未提到是否满意或者未进行电话回访而无法判断留言者是否满意；其它表示不满足上述类型。

3 信度和效度

本文经统计样本的175个留言样本由2位研究者编码完成。在正式编码之前，研究者在整个样本中随机抽取了10%（即18个留言样本），和另一位研究者分别对其进行编码，根据简单一致率算得编码员间平均信度为 96.03%。此外，本研究类目依据研究问题和大众传播理论的五要素进行建构，以保证其效度。

三 研究发现

1留言类型

研究发现，如下图所示，在175个留言样本中，咨询类留言为22个，占比12.57%，建言类留言为13个，占比为7.43%；投诉类留言为87个，占比49.71%；举报类为8个，占比4.57%；求助类为45个，占比25.71%。其中投诉类留言最多，若与本属于其范围内的举报类留言合并，所占比例超过50%；之后依次是求助、咨询、建言类留言。从留言类型分布可以看出，投诉和求助类信息较多，而咨询和求助类信息相对较少，这说明，人民网地方问政平台主要承担解决群众实际问题的功能，而对于激发群众参政议政、建言献策的效果相对前者比较弱，但也发挥了一定的作用。

2留言领域

研究发现，如下图所示，从高到低，在175个留言样本中，城建类留言为32个，占比18.29%；三农类留言为28个，占比16%；交通类留言为21个，占比12%；政务类和就业类留言均为17个，各占比9.71%；企业类留言为15个，占比8.57%；治安类留言为13个，占比7.43%；教育类留言为11个，占比6.29%；环保类留言为7个，占比4%；社会保障类留言为4个，占比2.29%；旅游类和文娱类留言均问3个，占比1.71%；医疗类留言为2个，占比1.14%；金融类留言为1个，占比0.57%；其它类留言为一个，其内容为申请援疆，占比0.57%。

通过对样本留言内容进行文本分析后，大致可以发现，城建类留言主要集中在拆迁改造赔偿和安置、房地产商违法建筑和未按时交房；医疗类留言主要集中在医保报销；教育类留言主要集中在校舍安全、放假安排、教师水平和薪资待遇；治安类留言主要集中在扰民问题上，如歌厅扰民、养狗扰民；

交通类留言主要集中在公路、铁路、桥、地铁的修建问题以及出租车、大巴车收费不合理；政务类留言主要集中在政府单位办事问题上，如婚迁问题、房屋过户等；企业类留言主要集中在物业管理问题、克扣退休金等；就业类留言主要集中在退伍士兵等特殊人群的就业安排、职工薪资待遇不公等方面；

环保类留言主要集中在破坏生态环境和影响居住环境方面，如垃圾影响市容，工厂污染环境；旅游类留言仅有3个，反映了旅游产品作假、旅游公司拖欠薪资问题以及建言整治旅游业；文娱类信息主要反映了地方保健品虚假广告太多以及活动中心太少的问题；就业类留言主要集中在退伍士兵等特殊人群的就业安排、职工薪资待遇不公等方面；金融类留言仅有1个，反映自身身陷传销，需要帮助的诉求；社会保障类留言主要包括无收入者的安置救助问题；三农类留言主要集中在土地被征用、强占和国家补助、拖欠民工工资方面。

3回复单位和回复时长

黑龙江省91个样本留言中，仅有1个得到回复；四川省84个样本留言中，仅有1个未得到回复，因此关于留言回复部分的研究样本为84个。省级回复由于只有一个样本，不具有统计性，因此本类目中不予统计。

研究发现，如下图所示，市级回复留言数为41个，占比48.81%；县级留言回复数为35个，占比41.67%；镇级留言回复数为5个，占比5.94%；乡级留言回复数为2个，占比2.38%。由此可见，回复留言数随着行政级别降低而减少。

市级回复所需的平均时长为17.98天，县级为19.96天，镇级为20.8天，乡级为30.5天，由此可见，回复所需时长随着行政级别的降低而增加。

4 留言回复率

研究发现，如表中所示，按照留言回复率进行排序，四川省留言回复率最高，达97.09%，除港澳台外，黑龙江省回复率最低，为1.97%；香港和澳门虽有留言，但回复数为0。31个省份中，有14个省份的留言回复率超过50%，留言量超过十万省份有5个，分别是四川省、安徽省、河南省、陕西省和甘肃省，说明西部地区群众对于人民网地方问政平台的依赖度更高。

5问题解决程度

研究发现，如下图所示，在84个留言回复样本中，问题完全解决为51个，占比60.71%；问题间接解决为14个，占比16.67%；问题未解决为19个，占比22.62%。

其中，问题间接解决的14个样本中，有7个需要后续落实；有5个需要后续跟进；有2个需要当事人参与；问题未解决的19个样本中，从回复者角度分析，主要集中在当前政策无法解决（3个）、回答忽视部分问题（1个），尚未有定论（1个）；从留言者角度分析，反映问题不切实（2个）、反映的问题未涉及到具体单位和人员（2个）、举报无具体证据（1个）；从政策角度来分析，个人诉求与政策不符合（8个）。

6电话回访

研究发现，在84个留言回复样本中，电话回访成功告知结果的样本为17个，占比20.24%；电话回访未成功告知回复结果的样本为6个，占比7.14%；未电话回访的样本为61个，占比72.62%。其中，未进行电话回访的样本高达72.62%，而电话回访成功告知结果的仅占五分之一。

此外，如下图所示，在问题完全解决的51个样本中，电话回访成功告知结果的样本为13个，占比25.49%；电话回访未成功告知回复结果的样本为6个，占比11.76%；未电话回访的样本为32个，占比62.57%。在问题间接解决的14个样本中，电话回访成功和未回访成功的样本均为0，也就是14个样本均未进行电话回访告知结果。；在问题未解决的19个样本中，电话回访成功告知结果的样本为4个，占比21.05%，未电话回访的样本为15个，占比78.95%。

7满意度

研究发现，在84个留言回复样本中，电话告知结果表示满意的样本为11个，占比13.10%；未涉及回复结果是否满意的样本为70，占比83.33%；其它结果为3个，占比3.57%。

此外，如下图所示，在问题完全解决的51个样本中，电话告知结果表示满意的样本为11个，占比21.57%；未涉及回复结果是否满意的样本为39个，占比76.47%；其它为1个，留言者表示非本人所写。在问题间接解决的14个样本中，未涉及回复结果是否满意的样本为14个；占比100%。在问题未解决的19个样本中，未涉及回复结果是否满意的样本为14个17个，占比89.47%，其它为2个，留言者表示非本人所写。

8联系方式

研究发现，在84个留言回复样本中，留下联系方式的样本为17个，占比20.24%；未留下联系方式的样本为67个，占比76.47%。

此外，如下图所示，在问题完全解决的51个样本中，留下联系方式的样本为12个，占比23.53%；未留下联系方式的样本为39个，占比76.47%；在问题间接解决的14个样本中，留下联系方式的样本为2个，占比14.29%；未留下联系方式的样本为12个，占比85.71%。在问题未解决的19个样本中，留下联系方式的样本为3个，占比15.79%，未留下联系方式的样本为16个，占比84.21%。

四 思考总结

1 发布者：平台应增设“是否公开”选项

从留言类型统计中可以看到，举报类留言占比4.57%，说明在网民留言中，有少部分人在向有关单位检举违法犯罪行为时会无意间透露个人信息。虽然留言平台下面有一行小字提醒“请勿在正文中留下您的电话、地址和真实姓名等个人资料”，平台留言公布时也采用匿名方式，但从样本分析中可以看出，一些群众在留言投诉中，并不会注意平台提醒，透露出的信息很容易暴露自己的身份，这可能威胁到投诉者的人身安全。因此，平台应该增设“是否公开”这一功能，一方面让网民自己掌握信息公开与否的权利，另一方面，由于这种方式需要网民自己操作，相较于文字提醒，能产生更为明显的提示效果。

2 留言内容：详解类目含义，调整类目顺序

在对留言领域的研究中发现，由于人民网对各领域子类目没有做出详细说明，群众在留言中存在不能准确把握问题所属类别的问题，因此，人民网应当采用定义法或举例法对子类目进行详细的说明。此外，从研究统计中可以看到，各领域留言数量的排序与地方问政平台选项设计顺序并不吻合，考虑到用户体验，可以按照留言量由高到低的顺序将子类目顺序做出调整。最后，人民网关于留言领域的分类相对来说已趋于完善，但在分析中发现，仍有少量问题难以归类，可以考虑增设“社会保障”这一子类目。

3 回复者：形式统一标准，扩大覆盖范围

3.1 提升回复质量，形式统一标准

本文在对留言回复内容进行定性分析的基础上，发现有些留言回复较为完善，而有些留言回复差强人意，存在问题无法直接解决、留言者满意度不确定和无法后续跟进的问题。因此，在综合分析留言样本回复内容后，按照留言类别，总结了各类型留言回复的大致模板（如下），为保证留言回复内容更具有实际性，人民网地方问政平台应当首先从形式上做出标准说明，作为各省市区回复单位人员的基本原则。

咨询类留言回复模式：a尊敬问候；b依据政策或法规条文回答;c说明此前与留言者通过电话取得联系，已询问对方是否满意；d留下部门联系方式，以便留言者后续提问。

建言类留言回复模式：a尊敬问候；b 对建言所针对的问题做出回应；c 分析建言的现实操作性；d 对建言表示感谢。

投诉类留言回复模式：a 尊敬问候；b 表明调查主体部门；c 分点说明调查结果是否与描述相符；d对于符合实际情况的内容，可以迅速解决的，立马解决后回复；需要长期解决的，提出解决方案和解决进度，并做出承诺；e 电话联系，告知结果且询问是否满意；f 留下部门联系方式，以便留言者后续关注。

求助类留言回复模式：a 尊敬问候；b 表明调查主体部门；c 可以直接解决的，迅速解决；需要个人参与解决的，则提供建议；d电话联系，告知结果且询问是否满意;e留下部门联系方式，以便留言者后续求助。

3.2 扩大覆盖范围，增设县级窗口

研究发现，行政级别越低，留言数量越少，但平均回复时间越长。一般来讲，乡镇级别所管辖范围较小，留言数量较少，回复问题的平均时间应当最短，而实际统计结果却正好相反，这与人民网地方问政平台现细化到各市区，尚未普及至县乡镇密切相关。

各市区由于在人民网上设有窗口，需经常关注并解决网民留言，而县乡镇未在人民网直接设有问政窗口，也很少设有专人负责，大多数问题都是由市级单位投放下来，在这一过程中，解决问题的时间自然变长。

从统计结果可以看出，县级与市区级留言数量相差并不悬殊，因此，随着5G时代的到来，人民网地方问政平台在优化平台功能方面，可以考虑直接覆盖到各县级单位，以便从整体上缩减留言回复所需时间，充分发挥平台问政的时效性。而乡镇级别由于留言数量比较少，从成本投入的角度考虑，尚不宜覆盖至此。

3.3各省市应尽早建立回复留言的固定工作机制

网民留言办理已成为各地网上群众路线工作开展的新抓手，备受各级党政机关、各地领导关注。截至目前，全国共有山西、安徽、山东、河南、广东、天津、云南、吉林、四川、辽宁、广西、浙江、江西、陕西、湖北、青海、宁夏、西藏、贵州、上海、甘肃、海南、北京等，全国陆续已有23个省市区以“红头文件”形式，建立起回复办理人民网《地方领导留言板》留言的固定工作机制。

从各省市的留言回复率排名表中可以看到，排名前五位的省份为四川省、安徽省、河南省、陕西省和甘肃省；其均已经发布关于回复留言的“红头文件”，而排名后五位的省份为香港、澳门、黑龙江、重庆和江苏均尚未公布回复留言的工作机制。建立和完善回复留言的固定机制，可以使各个环节要素有条不紊地运行，协同发挥更大的作用；反之，人民网地方问政平台形同虚设，无法发挥真正的效用。

4问题解决效果：完善回复激励机制，实现群众评价和跟踪

从对留言回复内容的分析中可以看到，回复留言并不等于问题得到解决，统计表明，间接解决的样本占比16.67%，未解决样本占比22.62%。从媒介批评视角来看，对于间接解决的留言样本，回复者应当与留言者取得联系，详细告知解决进度以及询问满意程度，并保持联系，以便后续跟踪，直至问题彻底解决为止，然而，从统计结果来看，间接解决的样本中均未进行电话回访，也未涉及留言者是否满意，仅有14.29%的留言在回复中留下联系方式。

而对于未解决的留言样本，回复者应当与留言者取得联系，详细告知未解决原因，并询问其满意程度，然而，从统计结果来看，仅有21.05%的留言样本进行了电话回访，且没有留言样本明确表示满意，而在回复中留下联系方式也仅有15.79%。

由此可见，回复留言与解决问题、群众满意间仍存在一定的距离，这也为平台功能优化提供了方向。第一，人民网应设置群众评价和满意度功能，一方面督促地方政府切实解决问题；另一方面，也节约了地方政府电话回访询问是否满意的成本；第二，人民网应设置“已解决”选项，当前，人民网对于留言回复分为三类，即“未回复”“已回复”“办理中”，为缩短回复率和问题解决率之间的差距，对于已经解决的问题可以由用户点击“确认解决”，将其归为“已解决”类目中。这一设置对于间接解决的问题而言，推动了回复者主动寻求群众后续跟踪的动机，对于未解决的问题而言，保证了回复者耐心解释未解决原因，以使留言者满意的要求。

中国人民大学新闻学院高钢教授曾评价，人民网《地方领导留言板》是“人民网对中国社会文明进程的历史贡献”。随着时代发展和社会进步，为更好地履行服务人民的义务，应当适时优化人民网地方问政平台的功能。人民网地方问政平台功能优化不仅要在比较中学习其它平台的优势，也要从自身出发，运用科学方法，结合传播理论，创新优化路径。 

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