来源：《新闻爱好者》2019年第6期

【摘要】我国短视频行业作为网络强国进程中的新生力量，自兴起以来发展迅猛，但由此引发的乱象也导致短视频发展空间浑浊芜杂，不利于行业监管与治理。通过梳理当下我国短视频行业中出现的问题，找出扰乱短视频空间正常秩序的原因，提出相关建议，创新短视频发展的监管方式与治理手段。

【关键词】短视频；监管；治理

党的十九大以来，我国互联网的发展与治理正不断开创新的局面，网络空间命运共同体的作用得到国际社会的广泛认可。作为移动互联网新生事物出现的短视频，呈现出流量与自律的主要矛盾，相应的监管出现了新的问题，互联网治理也面临着新的挑战。

一、短视频发展监管压力陡增

2018年，短视频因制作简单、发布方便等特点得到蓬勃发展，其制作体量甚至超过电视节目，大量短视频涌向移动互联网，使得短视频的监管压力迅速加大，在监管方面往往老问题还没有完全解决，新的问题又出现。

1.内容良莠不齐，侵权售假不断

从国内短视频平台发展来看，自从抖音、快手火爆起来后，众多短视频平台扎堆出现，使得短视频平台之间竞争激烈。短视频平台为了在激烈的竞争中夺得一席之地，往往是根据算法推荐和流量走向向用户推荐吸引眼球的内容，以此来迎合用户的喜好，而此类内容通常都是低俗化、浅层次的。不少短视频平台用炫富、恶搞、色情、暴力等内容吸引用户眼球，更有甚者以猎奇性来吸引用户关注，如直播暴饮暴食、生吃异物、毁坏名牌车标志等不妥当行为来误导网民。这些内容极易产生不良影响，特别是对于正处在世界观、人生观、价值观形成阶段的青少年。诸如此类的短视频内容不在少数，其血腥的画面、怪异的内容、夸张的表达极易混淆用户视听，使人难辨真假，这必然会对短视频内容的治理与监管造成一定的困扰。

由于粉丝经济、电商平台的加入，在利益的诱惑下，短视频行业还出现了不少侵犯版权、制假售假等行为，这些行为不仅不断挑战法律底线，同时也在不断挑战短视频行业的监管力度。在匿名的网络环境中，不少用户法律意识淡薄、媒介素养不高，热衷于追求刺激以满足自己的精神欲望。短视频商家正是瞄准用户的这一特点，且抓住短视频监管的不足，一味追求流量、追求用户黏性、追求广告收益，不惜侵犯内容版权，放任不良内容的制作与上传，并借助短视频平台售卖假货，短视频行业监管力度不到位致使低俗、侵权、售假的短视频内容成为部分平台的吸金石。由此可见，随着短视频行业的不断发展，其监管压力剧增。

2.内容制作门槛低，平台审核有欠缺

QuestMobile发布《中国移动互联网2018半年大报告》显示，Z世代、小镇青年、白发老人三大典型群组在即时通信的应用时长占比均有所下降，与之相对，短视频成为这三大群体增长最快的应用。该报告认为，短视频使用门槛较低，老少皆宜且增长迅猛，未来该类型人群影响力将持续上升，在移动互联网中占据重要价值。[1]这说明无论是青少年还是中年群体，他们都被横空出世的短视频所吸引，甚至达到依赖程度，社会需求极强。

短视频APP的领头羊抖音的用户主要以90后为主，这些年轻人对表现自我、突出个性有着强烈的渴求，同时追求即时性的互动反馈；快手、火山小视频等瞄准的是三四线城镇青年用户，这类用户学历、收入等都相对较低，希望引起关注以满足自身社交需求，关注的内容多为泛娱乐化内容；秒拍用户群体中则多为社交软件依赖程度高的用户，且年龄、人群不等；美拍，顾名思义，以“外貌”为主，主要针对一二线城市的年轻女性为主体人群，这类人群有着小资情结，喜欢通过短视频及时把自己的生活分享出去；小咖秀的受众多为处于青春期的青少年群体，他们大多喜欢尝试新鲜事物，在视频中体现自己的创作欲望。在这众多的短视频平台中，用户定位虽不同，但是在内容的制作与发布过程中，无一例外地都选择用户自由上传，短短几秒钟即可完成整个制作过程并进行跨平台传播。此外，短视频的内容非常容易通过平台的审核，究其原因主要有两点：一是互联网对于短视频画面的内容难以抓取和辨别；二是短视频的海量输入使得人工把关困难重重。在短视频内容制作与传播极为容易且审核机制有所欠缺的情况下，短视频的低劣内容传播速度之快令人咋舌，短视频行业面临的入门和把关困境使得监管难度增大。

3.公众监督不足，社会监督乏力

CNNIC发布的第43次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年12月，我国网民规模为8.29亿，主要以中青年群体为主，并持续向中高龄人群渗透，其中，10-39岁群体占整体网民的67.8%。从教育水平看，网民以中等教育水平的群体为主。[2]

由此可见，青少年占据了网络群体的大多数。由于短视频所在的网络公共空间同时也是一个开放的公众舆论场，面对互联网的开放与自由，青少年群体容易将在现实生活中受到压制的自我个性放大，肆意发泄负面情绪。此外，文化层次、教育水平不同，使得短视频用户的媒介素养也参差不齐，对短视频中的低劣内容和虚假信息往往无法有效识别，平台运营方对短视频的创作和传播也无法做到有效管控，因此对于短视频监管来说任重而道远。良好的媒介素养和法律意识是实施公众监督机制的基础，但现阶段的短视频行业发展仍缺乏主客体监督机制，因此难以真正发挥全社会的监督作用。

4.行业发展迅猛，算法备受诟病

根据QuestMoboile发布的数据，2018年9月，在线视频使用的总持续时间为125.5亿小时。短片的总持续时间为122.79亿小时，短视频的增长率远高于在线视频。[3]

目前，无论是快手、抖音，还是其他的短视频平台，都是算法中心论的拥趸。尤其是今日头条系产品，在短期内收获数以亿计的用户都是得益于算法推荐对用户的精准投放。以快手为例，每天有1.2亿用户上传1000万个视频，用户每天都会播放150亿个短视频。当用户使用短视频时，任何滑动的屏幕次数，点赞或不点赞，所有在线使用中的动作都会实时上传到后台日志系统，再由日志系统传输到培训平台，对在线模型进行培训，将其上传到在线系统之后，在线系统将从50亿个视频中选择用户最感兴趣的视频推送给用户。[4]短视频平台的崛起，说到底也是商业利益的需要，短视频平台基于算法的推荐激活了平台流量，也是众多用户与平台追求的最大利益化。因此缺乏对内容的把关，导致低俗等不良内容的出现，也成为当下引起社会争议的关键问题。

二、新行业亟待建立新秩序

短视频是一个新兴行业，虽然成熟而完善的市场秩序尚未完全建立起来，但是相关各方也意识到监管的重要性，并且作出了很大的努力。

1.强化立法思维，完善法律秩序

事实上，我国自1994年以来陆续制定了多达80余部与互联网管理有关的法律和规定，其中，2008年起实施的《互联网视听节目服务管理规定》中明确指出“从事互联网视听节目服务，应当依照本规定取得广播电影电视主管部门颁发的《信息网络传播视听节目许可证》或履行备案手续”。国务院于2014年8月授权国家互联网信息办公室（以下简称“网信办”）负责互联网信息管理之后，针对网络传播中具体事项的规定，网信办制定了《网络传播权保护条例》，以及《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》等。在立法层面，全国人大常委会于2016年11月7日通过了《网络安全法》，这是我国第一次以立法的形式对网络领域的问题进行规定。

2017年3月10日，原《国家新闻出版广电总局关于调整〈互联网视听节目服务业务分类目录（试行）〉的通告》（〔2017〕1号）发布，对2010年3月17日发布的《互联网视听节目服务业务分类目录（试行）》进行了调整。同年实施的《互联网新闻信息服务管理规定》要求，通过互联网站、应用程序等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务应当取得《互联网新闻信息服务许可证》。2018年3月底，广电总局下发了《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》，从不同方面对短视频内容的制作及传播提出了严格的要求。

2.开展专项整治，建立良好秩序

2018年是短视频行业井喷式发展的一年，同时也是实施严厉监管的一年。从４月份开始，监管部门陆续对互联网内容领域进行了集中整顿，其中，短视频行业成为整顿重点，特别是对低俗、侵权等不良内容的出现，监管部门对众多涉事短视频平台直接做出了关停、下架整改的处理，遏制了不良影响的蔓延与扩大。

（1）行政处罚

2018年年初，文化和旅游部严查了恶搞黄河大合唱的短视频源头制作公司，对其在网络流传恶搞短视频而造成极其不良的社会后果处以高额罚款。2018年1月11日美拍用户洛某在其平台上发布了一则暴恐视频，2月6日，昌都市卡若区公安分局网安大队依法对洛某进行行政拘留和治安处罚。2018年3月22日，拉萨市城关区公安局两岛派出所关注到行为人梁某在快手平台上，以个人账号发布抹黑、侮辱人民警察的视频，经调查核实后，公安机关对其处以行政拘留的处罚。6月，内蒙古呼伦贝尔海拉尔公安分局民警抓捕在快手上发布吸食毒品视频引起用户围观的徐某。10月13日，青海网警与当地渔政管理部门一同对抖音上一则烹煮湟鱼视频进行实地调查，经核实情况后对视频制作人处以罚款的行政处罚。

（2）约谈整改

2018年4月初，在“未成年妈妈”话题愈演愈烈时，央视多次对其进行报道，点名相关平台方，引发了社会热议。国家新闻出版广电总局为此约谈了“今日头条”“快手”网站主要负责人，要求立即下线网站上的低俗、暴力、血腥、色情、有害问题节目。2018年9月14日，国家版权局、国家网信办、工信部、公安部联合启动“剑网2018”专项行动[4]，针对重点短视频平台企业存在的突出版权问题，约谈了哔哩哔哩、土豆、抖音、快手、西瓜视频、火山小视频、美拍、秒拍、微视、梨视频等15家短视频企业，责令在本次行动中出现明显问题的企业，要加强自身内部监管，提高创作者的作品版权保护意识，履行企业的主体责任。同时，依法关停“内涵福利社”“夜都市Hi”“发你视频”3款网络短视频应用并从应用商店下架。

（3）整治成效

整治行动后，哔哩哔哩发布公告，宣布三项整改措施：一是认真落实有关处罚决定，严格按照要求整改全站内容；二是注重加强网站审核小组的建设，不断扩大审核人力；三是通过加强“风纪委员会”，启动用户自我检查内容和社区。据了解，哔哩哔哩的“风纪委员会”目前已累计招募3.6万多人。除了以上整改措施，秒拍还对涉及违法违规的视频内容的创作者一律实施永久封停账号处置。快手相继上线“家长控制模式”和未成年人过滤内容池。2018年4月11日，今日头条首席执行官张一鸣发表致歉信，并宣布审计小组将从6000人增加到10000人，同时大幅增加法务人员的招聘数量。微信和QQ表示短视频APP外链直播功能将在互联网短视频修复期间暂停。

抖音在此次行动中累计清理27231条视频、8921个音频、永久封禁15234个账号。随后宣称即将上线“风险提示系统”和“时间管理系统”。其中，风险提示系统对站内有潜在风险的视频内容进行提示。时间管理系统提醒用户注意使用时间，防止用户沉迷于手机。抖音还提供了时间锁的功能，用户可自行设定密码，在每日使用时长累计达到2小时之后，用户的账号将被锁定。此外，火山小视频表示要落实黑名单制度，把视频内容中出现的违法违规行为，或者有违反公众良知、媚俗的使用者、主播等都列入黑名单，在全网实施跨平台封禁。西瓜视频除了优化推荐算法之外，还将设置正能量视频内容池，置顶多个符合社会主义核心价值观的正能量视频内容。

3.发挥行业作用，规范平台管理

成立于2011年8月19日的中国网络视听节目服务协会，是我国目前互联网领域规模最大的行业协会之一，也是唯一一个国家级网络视听领域行业组织。2019年1月4日，该协会发布了《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容评审标准规则》，要求每个成员单位根据网络视听管理政策的要求发起自律行动，坚决抵制防范低俗有害内容传播，弘扬主流价值观，促进短视频平台自觉承担社会责任，保护年轻人的健康成长，营造清晰的网络空间，为社会注入积极的能量。《网络短视频平台管理规范》提出了20项建设性要求，其内容吸收总结了目前短视频行业中出现的问题，根据网络视听管理政策新要求，发布平台应遵守的一般规范、账户管理实践、内容管理实践和技术管理实践。《网络短视频内容评审标准规则》提供了100个操作审核标准。规则主要针对短视频领域的突出问题，并由短视频平台的一线审核员提出要求。这两个标准的发布得到了全行业的肯定，各平台也从机构和把关两个层面，为短视频内容的安全防护提供保证。据悉，开展短视频业务的平台大部分都参与了这两份文本的起草和制定。

三、齐抓共管，大打短视频治理人民战争

“得草野者得网络，得民心者得天下。习近平网信思想的核心就是：‘网信事业要发展，必须贯彻以人民为中心的发展思想。’”[5]“互联网+”对于中国治网者来说就是“互联网+群众路线”。那么，对于短视频治理来说就是要打一场人民战争，政府、平台、用户以及广大网民都要参与进去。

1.多个主体发力，构建治理平台

在移动互联网时代，短视频治理单纯依靠行政机关的监管与治理显然是不够的，还需要短视频行业相关的多个治理主体甚至是每个主体同时发挥作用。例如，面对谣言，央媒建立了辟谣平台。由中央网信办违法和不良信息举报中心主办、新华网承办的中国互联网联合辟谣平台，整合了全国40多个辟谣平台，辟谣数据超过3万条，构建了对网络谣言“联动发现、联动处置、联动辟谣”工作模式。

面对消费者维权，央企建立投诉服务平台。中国电信旗下的21CN聚投诉是国内最大的消费投诉公开信息数据库。[6]2018年2月，聚投诉推出一系列重量级功能，包括由用户发起的集体投诉、现实用户共同参与的联名投诉以及给投诉人打赏等功能。它们的绿色通道服务“7天内解决投诉承诺”一经推出便引起了极大的轰动，包括中国银联、京东、浦发银行信用卡等近百个商家加入这一服务领域。从2018年7月起，聚投诉还对这一服务进行了升级，由合作商家在其官网、APP、微信号等便捷渠道用户端直接设置聚投诉的入口，主动提供了第三方投诉的监督服务。

2.加强政治保障，优化智能把关

短视频的治理还应针对其传播速度快、平台分布广等特点，结合智能算法与人工监控的治理方式。中国网络视听节目服务协会就短视频内容审核标准和平台管理从制度上进行了规范，同时发布了《网络短视频内容审核标准细则》和《网络短视频平台管理规范》。[7]其中，提到了视频类平台的内容审核机制流程必须人为进行审核，先审后播。要求审核人员必须经过省级广电管理部门的专业培训，从标题、简介、弹幕、评论等范围进行审核，对审核团队的规模也进行了规定，人数必须超过平台新增内容条数的千分之一。UGC、PGC发布的内容要实名认证，另外，禁止转发PGC用户上传的电影、电视剧作品片段，如需转发，必须得到PGC机构提供的版权证明。要建立未成年人防沉迷保护机制，推荐正能量内容。对违规违法行为要在全网进行违规名单共享。新规还对社会时政新闻类短视频内容，以及短视频平台的资质进行要求，对规定的版权授权等知识产权方面进行严格把控。

人工智能最终还是要通过人来发挥作用的，智能把关首先要有政治思想保障。如今各大互联网平台相继建立和健全了党的基层组织，这将成为短视频治理有力的政治保障。同时，由短视频平台区分不同年龄阶层的用户需求。如抖音短视频从2018年3月起，不断针对青少年用户推出了时间锁功能，成立了青少年网络健康成长研究中心以及向日葵计划，从入口便能开启青少年模式，由专业的内容团队精选出定向的健康内容。

3.全民参与治理，群防群治加力

习近平总书记指出，要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。

首先，在短视频使用过程中，用户是生产者、使用者，同时也应该成为短视频的监督者，承担公众治理的责任。在有效引导公众（用户）方面，应利用新技术新手段新形式将教育内容和公益广告巧妙地嵌入到主要的短视频入口界面上。同时，寓教于乐，把与网络道德伦理教育相关的内容故事化形象化，甚至做成网络游戏，让用户在潜移默化中提高自身媒介素养，明辨是非观念。

其次，以各种形式组织和鼓励优质短视频创作。用好作品说话，用正能量传播，组建一支庞大的具有社会主义核心价值观且能提供精品的短视频创作队伍，用三观正、创意新的好作品来占领短视频领域，让政府、平台和用户携手共同为短视频的发展营造健康有序的网络环境。

再者，作为社会化传播的短视频，其治理需要各年龄阶层的广大群众共同参与。对未成年人以学校教育和家庭教育为主，在课堂知识中积极引导学生建立正确的网络传播观念。对成年人要发挥思想阵地优势，通过主流媒体营造公众监督氛围。同时利用中老年人群的社群交际效应，普及网络传播知识，正确使用和消费短视频，提高对内容的筛选和分辨能力。通过举报奖励等渠道让民众自觉参与其中，形成人自为战、群自为战、场自为战，群防群治，在这场人民战争中发挥各个阶层的作用。

就当下而言，移动短视频行业尚未形成所有参与主体都能共同遵守的道德准则，因此，提升短视频行业的高质量发展，形成健康有序的发展空间，就使得建立政府、平台与用户三方之间的长效管理机制、构建互联网生态下的文化理性显得尤为重要。[8]然而，这种文化理性并不是自觉的。有研究者提出需要根据多利益攸关方治理模式，从创新治理、关系治理和依法治理三个层面对短视频平台的互联网治理提出更多更有效的可行性对策。[9]有研究者提出构建优质内容生态圈、建立负面清单制、强化社会组织职能等三个方面的治理对策。[10]

展望未来，短视频监管与治理是一个长期、复杂、艰巨的社会系统工程，也是一个精神文明建设的绿色环保工程，因此对于各主体来说任重而道远。在短视频的综合治理中，已构成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督与网民自律等“五大主体”，只要我们采用经济、法律和技术“三种手段”，遵循传播规律，弘扬主旋律，激发正能量，充分调动各方面的积极因素，就能在这场短视频治理的人民战争中获得胜利。

参考文献：

[1]QuestMobile发布半年报：短视频用户总使用时长7267亿分钟 小镇青年成新势力[EB/OL].https：//www.cyzone.cn/article/186012.html.

[2]中国网信网.第43次《中国互联网络发展状况统计报告》[EB/OL].http：//www.cac.gov.cn/2019-02/28/c_1124175677.htm，2019.02.28.

[3]QuestMobile.Z世代洞察报告[EB/OL].http：//www.questmobile.com.cn/research/report-new/54，2018-12-19.

[4]国家版权局.国家版权局等四部委启动“剑网2018”专项行动[EB/OL].http：//www.ncac.gov.cn/chinacopyright/contents/11205/383160.html，2018-7-16.

[5]谭天.治网于草野，取信于草根：习近平网信思想解读[J].新闻与传播研究，2016（5）：13-14.

[6]21CN.聚投诉2018年数据[EB/OL].http：//ts.21cn.com/zt/2015/juoriginalreport/，2018-10-18.

[７]央广网.加强监管规范行业秩序短视频新规释放哪些信号[EB/OL].http：//news.cnr.cn/native/gd/20190114/t20190114_524481605.shtml，2019-01-14.

[８]高宏存，马亚敏.移动短视频生产的“众神狂欢”与秩序治理[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2018（11）：53.

[９]吕鹏，王明漩.短视频平台的互联网治理：问题及对策[J].新闻记者，2018（3）：74-78.

[10]成竹.多维度治理与规制短视频失范现象[J].中国广播电视学刊，2018（12）：27.

（作者为广东财经大学华商学院讲师）

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