來源：《新聞愛好者》2019年第6期

【摘要】基於縣域行政資源和傳播資源的實情，加快縣級融媒體中心建設，推動縣級媒體融合，打造新型傳播平台和新型主流媒體，建構縣域全媒體傳播體系，縣級媒體融合的規制重構即頂層制度和運行機制的改革創新，是前提、基礎和關鍵。

【關鍵詞】縣級媒體融合﹔規制﹔重構

2018年的全國宣傳思想工作會議上，習近平總書記指出，“要扎實抓好縣級融媒體中心建設，更好引導群眾、服務群眾”。[1]如今，“全媒體不斷發展，出現了全程媒體、全息媒體、全員媒體、全效媒體，信息無處不在、無所不及、無人不用，導致輿論生態、媒體格局、傳播方式發生了深刻變化，新聞輿論工作面臨新的挑戰”。[2]加快推動媒體融合發展，是實現國家治理能力和治理體系現代化的一項緊迫課題。

郡縣制，天下安。在縣域自媒體勃興、縣級大眾媒體日漸式微的縣域傳播新格局下，建設縣級融媒體中心，縣級媒體融合上升為國家戰略，意味著中國媒體融合的進度，已經從中央和省級的上層主干媒體，下沉到基層支系媒體，開啟了媒體全融合體系的時間窗口，縣域新聞傳播業迎來深刻變革。已有的縣級融媒體中心運行實踐表明，加快推進縣級媒體融合，規制重構頂層制度和運行機制的改革創新，是前提、基礎和關鍵。

從縣級媒體融合中心建設和運行的各地實踐看，其模式有三種。第一種是由縣級行政部門主導，通過機構改革整合縣級的報紙、廣播電視和網站等媒體資源，組建融媒體中心，運營權由三家分享。第二種是以縣級廣播電視台為基座和依托，建設融媒體中心指揮平台，由廣播電視台運營管理。第三種是同地市級的報業集團或廣電集團簽署框架協議，合作建設和運營縣級融媒體中心，由報業集團或廣電集團負責運營。從媒體融合的要素看，三種模式雖然頂層制度和運行機制的改革創新不夠深刻，畢竟改變了既有的縣級媒體傳播規制，推動縣級媒體融合，觸發了融合規制的重構。

縣級融媒體中心建設，是縣級媒體融合發展的“加速器”，縣級融媒體中心建設成為傳播界關注的研究課題，縣級融媒體中心建設的核心問題和未來方向，是當前相關研究的聚焦點。復旦大學朱春陽教授認為，縣級融媒體中心建設的兩項基本任務是要回到區縣媒體層面建設融媒體中心，落到新型主流媒體的時代定位上來。同時，他提出未來廣電系統主導的融合發展需要強化區域整合力度，唯有此，才能避免縣級融媒體中心的建設陷入到碎片化的尷尬境地。[3]北京大學新媒體研究院院長謝新洲認為，縣級融媒體中心建設要著重架好四條主線：第一，堅持“融合”這條主線﹔第二，用好“創新”這個第一動力﹔第三，把握“引導”這個首要功能﹔第四，做好“服務”這篇大文章。[4]中國社科院新聞與傳播研究所研究員黃楚新認為，縣級媒體融合要因地制宜，扎根本土，服務當地﹔推動多平台聯動、全媒體拓展的同時，切實發揮移動互聯網的優勢﹔以人員、經營機制的雙重創新，實現從外部“輸血”向積極“造血”轉變﹔廣泛借力，以合作促進融合轉型。[5]

分析既有的研究成果可以看到，多數學者將視角集中在縣級融媒體中心建設的路徑設計上。如今縣級融媒體中心建設既然成為國家戰略，無疑屬於國家治理體系的范疇，因此，頂層制度設計和管理機制等規制是確保縣級融媒體中心建設，推動縣級媒體融合朝著正確方向發展的基石。

一、縣級媒體融合的現狀及特征

縣級融媒體中心建設為何成為國家戰略？從歷史的維度和現實的經度來觀照，縣級媒體到了不得不改、不改就死的地步。

“自新中國成立以來，我國縣市的傳播發展曾出現過兩個高潮期，第一個高潮期是20世紀50年代中期到后期，第二個高潮期是1992年鄧小平南巡談話發表后至2003年。截至2003年6月，全國有縣級報刊1000余家，其中309家獲得國家的統一刊號。2003年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發通知，要求對全國報刊開展治理整頓，261家具有全國統一刊號的縣級報刊被注銷。截至2018年9月，我國現有55家縣級報紙、793家縣級內部宣傳刊物”。[6]隨著改革開放的深入，我國廣播電視事業也在改革中迎來大發展。1983年國家提出“四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋”的改革方針，讓縣級廣播電視迅猛發展，解決了縣（市）農村群眾收聽收看廣播電視難的問題。在上世紀90年代開始建設有線電視網絡和剝離數字電視網絡資產后，縣級電視台的自辦節目被省級公共頻道取代，縣級電視台隻保留一定時段播出本地新聞和專題節目。在地方廣電自2004年開始合並后，縣級廣播電視台數量大幅縮減，截至去年9月，全國共有縣級廣播電視台2024家，無論是影響力還是經營效益均陷入窘境。

縣級報刊也面臨著同樣的“窘境”：單期發行數較低，傳播內容“陳貨”多、“新料”少，較少推出受眾喜愛的“爆款”產品，讀者流失現象嚴重，加之受到縣域自媒體的嚴重沖擊，更難以發揮應有作用。在這種形勢下，建設縣級融媒體中心，有助於推動區縣媒體形成新型媒體形態，找到生存發展之道。

縣級大眾媒體遭遇的生存危機，源自縣級傳播存在的問題。第一，體制機制存在問題，部分縣廣播電視台隸屬於縣政府，部分縣級廣播電視台隸屬於文廣新局，類似於行政事業單位，加之人員冗余，工作效率低下，節目陳舊缺乏新意，無法滿足當地受眾的需求。第二，縣級廣電的受眾以農村農民為主體，目前面向農村的電視節目普遍偏少，縣級電視台的節目普遍帶有濃厚的都市化傾向，內容超前或空泛，離農村實際較遠﹔播出節目不合農時，內容單一，尤其是與節目相應的服務信息較少。第三，專業人才缺乏，導致有業務能力的新聞採編人員稀缺。

在最廣闊最復雜的基層社會，倘若主流媒體失去了存在感，將對國家治理形成巨大的挑戰，面臨著政治議程和傳播議程相分離的局面。縣級融媒體中心建設成為國家戰略，體現出了強烈的政治意志、國家意志。縣級融媒體中心建設是政治任務，關系到意識形態的話語權、領導權和掌控權，關系到國家政策穿透的廣度和深度，關系到鄉村治理的興衰成敗。當前縣級融媒體中心表現出來的總體特征是：政府推動建設迅速，受訪各縣有關負責人均表示，建設融媒體中心“是一項必須完成的政治任務”﹔以廣電系統為主導和抓手的組織聚合形態﹔以縣委和縣政府的宣傳報道為主要內容。

二、縣級媒體融合存在的問題

縣級融媒體中心建設，其決定性因素是全媒體時代的到來，導致輿論生態、媒體格局、傳播方式發生深刻變化，帶來傳播規制的深度變革。令人遺憾的是，在縣級融媒體中心建設加速推進時，已經不適應傳播變革的現有縣級媒體的制度和管理機制，存在明顯的滯后，這種規制重構的遲緩，讓縣級媒體融合遭遇了不少問題。

物理融合的問題。融合是新的傳播環境下各級各類媒體的必由之路。加快從簡單的媒體平台“相加”向“相融”轉變，才能推動媒體融合，實現一體化發展。目前一些縣（市）的媒體融合已經進入各種媒體資源和平台有機交融的階段，而一些地方因經濟社會發展水平、媒體硬件設備等主客觀原因，融合停留在各媒體資源和平台簡單相加的物理層面，所謂的媒體融合只是“形式主義”。例如河南省Y縣的融媒體中心在當地宣傳部的指導下建設而成，該融媒體中心建成后就建了自己的微信公眾號和微博，但是微信公眾號以發布縣委和縣政府的政策新聞以及相關領導的活動為主要內容，建成一年多，后台顯示的粉絲數量僅有1000多人，每篇文章的閱讀率僅僅200多。該縣融媒體中心的管理人員說，這1000多的粉絲還多是當地公務員。

縣級融媒體中心建設的路徑誤區。目前的縣級融媒體中心建設，多數也模仿中央或省級“中央廚房”的辦法，整合廣播電視台、網站、“兩微一端”等縣域公共媒體資源，建立自己的“中央廚房”。由於很多縣級媒體人力、物力、財力有限，建設“中央廚房”式的融媒體中心，面臨著人員、資金、技術等諸多無法逾越的“鴻溝”。地區實際情況千差萬別，結合自身實際和發展需求，融入創新舉措，才能走出建設路徑的誤區。

未處理好社會效益和經濟效益之間的關系，一味追求經濟效益，輕視社會效益。“引導群眾，服務群眾”，是縣級融媒體中心建設的根本目的，把社會效益放在首位，縣級融媒體中心才能有效化解基層矛盾，堅守意識形態陣地，促進當地經濟和社會健康發展。現實中很多地方未能找准定位，過於強調經營事務，關注經濟效益。

三、縣級媒體融合的規制重構

（一）媒體融合的規制難點

媒體融合在我國大致經歷了傳統媒體建設新媒體、二者互動發展、二者融合發展三個階段，①即傳統媒體辦電子版、報（台）網互動、多媒體發展三個階段。目前，我國正處於第三個階段。傳媒產業是一個特殊產業，政治、文化和經濟三種屬性增加了其發展的復雜性。我國傳媒的發展經歷了三次改革：二元制體制改革、採編分離、產事分離。每次改革都離不開頂層制度設計。自1998年提出“三網融合”至今，我國關於媒體融合的相關政策和文件僅有40個左右，媒體融合規制政策涉及的范圍和領域有限，具有不全面性。

推動縣級媒體融合，不僅是為了解決媒體面臨的經濟層面問題，更與我國社會轉型和國家戰略發展密切相關，具有深遠的政治和社會意義。學界通常認為，2014年在我國媒體融合發展史上具有標志性意義，因此被稱為“媒體融合元年”。我國的媒體融合正在邁向縱深，媒體融合發展的首要任務是運用新的技術和渠道構建新的傳播關系和媒體平台。“中央提出媒體融合發展的國家戰略，其實是期望通過融合做大做強媒體集團，通過媒體更好地完成新聞宣傳、引導輿論、保持社會穩定”[7]。從既有媒體融合發展實踐看，我國媒體融合出現的問題需要規制的重構才能得以解決。

規制這一術語最初應用於經濟學領域，后逐漸運用到新聞傳播學領域。小賈爾斯·伯吉斯認為，規制就是政府採取的干預行動，它通過修正或控制生產者或消費者的行為，來達到某個特定的目的，它是衡量政府和市場之間相互作用的一個尺度。[8]公共利益規制理論、利益集團規制理論和激勵性規制理論，是西方規制經濟學的三大理論。[9]

規制理論延伸到新聞傳播學領域后，有學者提出了“放鬆規制”的理論，或稱“小政府大市場”模式，即解除繁雜的政府管制，“在新聞傳播領域，放鬆規制的一個動因，是傳媒技術的發展使電波資源稀缺論遭遇挑戰。隨著有線電視、數字電視和因特網等進入傳播市場，傳統廣電領域出現了替代性產業，資源稀缺論基礎上的公共利益受到質疑。放鬆規制的另一個重要動因是傳媒的全球化趨勢，政府和大媒介企業都希望通過鬆綁提高本國企業在國際市場上的競爭力”。[10]

麥克盧漢把媒介看作“人體的延伸”，當下，物質工具（技術）的發展已經超越了社會工具（組織、政策、法律法規），這種發展的差異性使媒體融合的發展處於一種過渡期。社會工具的落后一定程度上阻礙了媒體融合的發展。制度經濟學認為規制能夠防止那些不可預見的行為產生，減少了協調人類活動的成本，是經濟增長的關鍵。[11]從規制政策的角度來看，我國媒體融合遭遇的難點有以下幾個方面：

媒體融合使得制度約束問題凸顯。我國傳統媒體的性質是“事業單位，企業化管理”，這種媒體屬性導致媒體意識形態與市場化之間的沖突。隨著媒體融合的加深，市場化程度較高的新興媒體的信息傳播變得更難控制，必須考慮在意識形態領域劃分安全問題與市場化之間的界限。

媒體融合牽扯各方利益。我國媒體管理的主體本身就很復雜。媒體行業和其他行業一樣，受到各級黨委、各級政府，甚至不同行業的支配，存在多頭管理和區塊管理的問題，一旦進行媒體融合，管理者之間就會出現權力交叉重疊、利益博弈，會阻礙融合的進程，這一點在縣級媒體融合的過程中表現得尤為明顯。最后，媒體融合在一定程度上會造成信息的壟斷，將直接導致新聞的同質化，這一點在省級媒體融合中就有所表現，記者採集了新聞之后，同時向一家媒體集團的紙媒、客戶端、公眾號供稿，一篇稿子發三遍，其同質化現象很嚴重。

（二）縣級媒體融合的規制重構

解決縣級媒體融合中存在的問題，需要從規制重構上著手。

建立新的行政制度和管理機制。縣級融媒體中心建成以后，媒體生態變局與輿論生態多元的管理困局，必然要打破行業分割、縱向一體化的媒體市場結構，尋求新的融合規制管理模式，特別是面對體制內主流媒體的邊緣化趨勢，應當放寬新媒體管制，成立統一的媒介管理部門，改變現在的分業管理模式，彌合話語割裂狀態。

從縱向規制向橫向規制轉型。隨著縣級媒體融合的發展，傳統媒體所承載的跨媒體、跨領域媒體服務日益增多，勢必打破原來的封閉、垂直媒介系統，過去邊界獨立、市場清晰的各類市場相互交叉，形成有效競爭的局面，同時打破了原來相互獨立封閉的政策壁壘。傳媒間的競爭、媒體政策的日益寬鬆以及社會的進步、技術的發展等因素使得當前媒體形態的改變以前所未有的速度、廣度和深度進行著。

規制重心從結構規制轉向行為規制。媒體融合一方面改變了信息的生產、傳播和接收模式，使信息數量更加龐大、傳播范圍更加廣泛，另一方面也使媒體更加集中化、統一化，由此可能造成信息壟斷。改變信息壟斷的情形，縣級融媒體中心需要“融”與“合”雙管齊下：“上接天線”——及時准確有效地傳遞黨和國家的聲音，打通信息傳播的“最后一公裡”，確保大政方針家喻戶曉﹔“下接地氣”——抓住“本土”“服務”“互動”等關鍵詞，在內容的實用和服務的精准上下功夫，增強用戶黏度和用戶活躍度，把縣級融媒體中心建成滿足百姓需求的綜合性平台。

四、結語

媒介的交叉或混合，如同分裂或融合一樣，均能釋放出新的巨大能量，目前，這一巨大能量正深刻影響著媒體融合的進程。隨著媒介技術的更新迭代，舊的媒體規制必然被新的媒體規制所取代。在政策主導下的縣級媒體融合，隻有在實踐中完成規制的重構，才能從“相加”走向“相融”，從“政策導向”走向“自主導向”。

[本文為國家社科基金項目“縣域自媒體視閾下新時代中國鄉村傳播重建研究（18CW011）”和河南省哲學社會科學規劃項目“新聞事件流行語的意識形態表征（2017CXW017）”的階段性成果]

注 釋：

①中央宣傳部原部長劉奇葆將傳統媒體和新興媒體的關系總結為三個階段：一是傳統媒體建設新興媒體，二是傳統媒體和新興媒體互動發展，三是傳統媒體和新興媒體融合發展。參見劉奇葆：《加快推動傳統媒體和新興媒體融合發展》，載《人民日報》2014年4月23日，第06版。

參考文獻：

[1]習近平在全國宣傳思想工作會議上強調 舉旗幟聚民心育新人興文化展形象 更好完成新形勢下宣傳思想工作使命任務[N].人民日報，2018-08-23.

[2]習近平在中共中央政治局第十二次集體學習時強調 推動媒體融合向縱深發展 鞏固全黨全國人民共同思想基礎[N].人民日報，2019-01-25.

[3]朱春陽.縣級融媒體中心建設的任務、核心問題與未來方向[J].傳媒評論，2018（10）：6.

[4]謝新洲.縣級融媒體中心建設的四梁八柱：融合、創新、引導、服務[J].新聞戰線，2019（2）：27.

[5]黃楚新.縣級媒體融合的意義和路徑[J].傳媒，2019（2）：30.

[6]洪佳士.中國報業40年[M].北京：人民日報出版社，2018：94.

[７]蔡雯.媒體融合：面對國家戰略布局的機遇及問題[J].新聞與傳播研究，2014（6）：30.

[８]小賈爾斯·伯吉斯.管制與反壟斷經濟學[M].上海：上海財經大學出版社，2003：159.

[９]張紅鳳.西方規制經濟學的變遷[M].北京：經濟科學出版社，2005：52.

[10]夏倩芳.廣播電視放鬆規制與重新界定公共利益[J].現代傳播，2005（4）：21.

[1１]柯武剛，史漫飛.制度經濟學 社會秩序與公共政策[M].北京：商務印書館，2000：4.

（作者為鄭州大學新聞與傳播學院講師）

分享讓更多人看到