来源：《新闻爱好者》2019年第6期

【摘要】基于县域行政资源和传播资源的实情，加快县级融媒体中心建设，推动县级媒体融合，打造新型传播平台和新型主流媒体，建构县域全媒体传播体系，县级媒体融合的规制重构即顶层制度和运行机制的改革创新，是前提、基础和关键。

【关键词】县级媒体融合；规制；重构

2018年的全国宣传思想工作会议上，习近平总书记指出，“要扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众”。[1]如今，“全媒体不断发展，出现了全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体，信息无处不在、无所不及、无人不用，导致舆论生态、媒体格局、传播方式发生了深刻变化，新闻舆论工作面临新的挑战”。[2]加快推动媒体融合发展，是实现国家治理能力和治理体系现代化的一项紧迫课题。

郡县制，天下安。在县域自媒体勃兴、县级大众媒体日渐式微的县域传播新格局下，建设县级融媒体中心，县级媒体融合上升为国家战略，意味着中国媒体融合的进度，已经从中央和省级的上层主干媒体，下沉到基层支系媒体，开启了媒体全融合体系的时间窗口，县域新闻传播业迎来深刻变革。已有的县级融媒体中心运行实践表明，加快推进县级媒体融合，规制重构顶层制度和运行机制的改革创新，是前提、基础和关键。

从县级媒体融合中心建设和运行的各地实践看，其模式有三种。第一种是由县级行政部门主导，通过机构改革整合县级的报纸、广播电视和网站等媒体资源，组建融媒体中心，运营权由三家分享。第二种是以县级广播电视台为基座和依托，建设融媒体中心指挥平台，由广播电视台运营管理。第三种是同地市级的报业集团或广电集团签署框架协议，合作建设和运营县级融媒体中心，由报业集团或广电集团负责运营。从媒体融合的要素看，三种模式虽然顶层制度和运行机制的改革创新不够深刻，毕竟改变了既有的县级媒体传播规制，推动县级媒体融合，触发了融合规制的重构。

县级融媒体中心建设，是县级媒体融合发展的“加速器”，县级融媒体中心建设成为传播界关注的研究课题，县级融媒体中心建设的核心问题和未来方向，是当前相关研究的聚焦点。复旦大学朱春阳教授认为，县级融媒体中心建设的两项基本任务是要回到区县媒体层面建设融媒体中心，落到新型主流媒体的时代定位上来。同时，他提出未来广电系统主导的融合发展需要强化区域整合力度，唯有此，才能避免县级融媒体中心的建设陷入到碎片化的尴尬境地。[3]北京大学新媒体研究院院长谢新洲认为，县级融媒体中心建设要着重架好四条主线：第一，坚持“融合”这条主线；第二，用好“创新”这个第一动力；第三，把握“引导”这个首要功能；第四，做好“服务”这篇大文章。[4]中国社科院新闻与传播研究所研究员黄楚新认为，县级媒体融合要因地制宜，扎根本土，服务当地；推动多平台联动、全媒体拓展的同时，切实发挥移动互联网的优势；以人员、经营机制的双重创新，实现从外部“输血”向积极“造血”转变；广泛借力，以合作促进融合转型。[5]

分析既有的研究成果可以看到，多数学者将视角集中在县级融媒体中心建设的路径设计上。如今县级融媒体中心建设既然成为国家战略，无疑属于国家治理体系的范畴，因此，顶层制度设计和管理机制等规制是确保县级融媒体中心建设，推动县级媒体融合朝着正确方向发展的基石。

一、县级媒体融合的现状及特征

县级融媒体中心建设为何成为国家战略？从历史的维度和现实的经度来观照，县级媒体到了不得不改、不改就死的地步。

“自新中国成立以来，我国县市的传播发展曾出现过两个高潮期，第一个高潮期是20世纪50年代中期到后期，第二个高潮期是1992年邓小平南巡谈话发表后至2003年。截至2003年6月，全国有县级报刊1000余家，其中309家获得国家的统一刊号。2003年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发通知，要求对全国报刊开展治理整顿，261家具有全国统一刊号的县级报刊被注销。截至2018年9月，我国现有55家县级报纸、793家县级内部宣传刊物”。[6]随着改革开放的深入，我国广播电视事业也在改革中迎来大发展。1983年国家提出“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的改革方针，让县级广播电视迅猛发展，解决了县（市）农村群众收听收看广播电视难的问题。在上世纪90年代开始建设有线电视网络和剥离数字电视网络资产后，县级电视台的自办节目被省级公共频道取代，县级电视台只保留一定时段播出本地新闻和专题节目。在地方广电自2004年开始合并后，县级广播电视台数量大幅缩减，截至去年9月，全国共有县级广播电视台2024家，无论是影响力还是经营效益均陷入窘境。

县级报刊也面临着同样的“窘境”：单期发行数较低，传播内容“陈货”多、“新料”少，较少推出受众喜爱的“爆款”产品，读者流失现象严重，加之受到县域自媒体的严重冲击，更难以发挥应有作用。在这种形势下，建设县级融媒体中心，有助于推动区县媒体形成新型媒体形态，找到生存发展之道。

县级大众媒体遭遇的生存危机，源自县级传播存在的问题。第一，体制机制存在问题，部分县广播电视台隶属于县政府，部分县级广播电视台隶属于文广新局，类似于行政事业单位，加之人员冗余，工作效率低下，节目陈旧缺乏新意，无法满足当地受众的需求。第二，县级广电的受众以农村农民为主体，目前面向农村的电视节目普遍偏少，县级电视台的节目普遍带有浓厚的都市化倾向，内容超前或空泛，离农村实际较远；播出节目不合农时，内容单一，尤其是与节目相应的服务信息较少。第三，专业人才缺乏，导致有业务能力的新闻采编人员稀缺。

在最广阔最复杂的基层社会，倘若主流媒体失去了存在感，将对国家治理形成巨大的挑战，面临着政治议程和传播议程相分离的局面。县级融媒体中心建设成为国家战略，体现出了强烈的政治意志、国家意志。县级融媒体中心建设是政治任务，关系到意识形态的话语权、领导权和掌控权，关系到国家政策穿透的广度和深度，关系到乡村治理的兴衰成败。当前县级融媒体中心表现出来的总体特征是：政府推动建设迅速，受访各县有关负责人均表示，建设融媒体中心“是一项必须完成的政治任务”；以广电系统为主导和抓手的组织聚合形态；以县委和县政府的宣传报道为主要内容。

二、县级媒体融合存在的问题

县级融媒体中心建设，其决定性因素是全媒体时代的到来，导致舆论生态、媒体格局、传播方式发生深刻变化，带来传播规制的深度变革。令人遗憾的是，在县级融媒体中心建设加速推进时，已经不适应传播变革的现有县级媒体的制度和管理机制，存在明显的滞后，这种规制重构的迟缓，让县级媒体融合遭遇了不少问题。

物理融合的问题。融合是新的传播环境下各级各类媒体的必由之路。加快从简单的媒体平台“相加”向“相融”转变，才能推动媒体融合，实现一体化发展。目前一些县（市）的媒体融合已经进入各种媒体资源和平台有机交融的阶段，而一些地方因经济社会发展水平、媒体硬件设备等主客观原因，融合停留在各媒体资源和平台简单相加的物理层面，所谓的媒体融合只是“形式主义”。例如河南省Y县的融媒体中心在当地宣传部的指导下建设而成，该融媒体中心建成后就建了自己的微信公众号和微博，但是微信公众号以发布县委和县政府的政策新闻以及相关领导的活动为主要内容，建成一年多，后台显示的粉丝数量仅有1000多人，每篇文章的阅读率仅仅200多。该县融媒体中心的管理人员说，这1000多的粉丝还多是当地公务员。

县级融媒体中心建设的路径误区。目前的县级融媒体中心建设，多数也模仿中央或省级“中央厨房”的办法，整合广播电视台、网站、“两微一端”等县域公共媒体资源，建立自己的“中央厨房”。由于很多县级媒体人力、物力、财力有限，建设“中央厨房”式的融媒体中心，面临着人员、资金、技术等诸多无法逾越的“鸿沟”。地区实际情况千差万别，结合自身实际和发展需求，融入创新举措，才能走出建设路径的误区。

未处理好社会效益和经济效益之间的关系，一味追求经济效益，轻视社会效益。“引导群众，服务群众”，是县级融媒体中心建设的根本目的，把社会效益放在首位，县级融媒体中心才能有效化解基层矛盾，坚守意识形态阵地，促进当地经济和社会健康发展。现实中很多地方未能找准定位，过于强调经营事务，关注经济效益。

三、县级媒体融合的规制重构

（一）媒体融合的规制难点

媒体融合在我国大致经历了传统媒体建设新媒体、二者互动发展、二者融合发展三个阶段，①即传统媒体办电子版、报（台）网互动、多媒体发展三个阶段。目前，我国正处于第三个阶段。传媒产业是一个特殊产业，政治、文化和经济三种属性增加了其发展的复杂性。我国传媒的发展经历了三次改革：二元制体制改革、采编分离、产事分离。每次改革都离不开顶层制度设计。自1998年提出“三网融合”至今，我国关于媒体融合的相关政策和文件仅有40个左右，媒体融合规制政策涉及的范围和领域有限，具有不全面性。

推动县级媒体融合，不仅是为了解决媒体面临的经济层面问题，更与我国社会转型和国家战略发展密切相关，具有深远的政治和社会意义。学界通常认为，2014年在我国媒体融合发展史上具有标志性意义，因此被称为“媒体融合元年”。我国的媒体融合正在迈向纵深，媒体融合发展的首要任务是运用新的技术和渠道构建新的传播关系和媒体平台。“中央提出媒体融合发展的国家战略，其实是期望通过融合做大做强媒体集团，通过媒体更好地完成新闻宣传、引导舆论、保持社会稳定”[7]。从既有媒体融合发展实践看，我国媒体融合出现的问题需要规制的重构才能得以解决。

规制这一术语最初应用于经济学领域，后逐渐运用到新闻传播学领域。小贾尔斯·伯吉斯认为，规制就是政府采取的干预行动，它通过修正或控制生产者或消费者的行为，来达到某个特定的目的，它是衡量政府和市场之间相互作用的一个尺度。[8]公共利益规制理论、利益集团规制理论和激励性规制理论，是西方规制经济学的三大理论。[9]

规制理论延伸到新闻传播学领域后，有学者提出了“放松规制”的理论，或称“小政府大市场”模式，即解除繁杂的政府管制，“在新闻传播领域，放松规制的一个动因，是传媒技术的发展使电波资源稀缺论遭遇挑战。随着有线电视、数字电视和因特网等进入传播市场，传统广电领域出现了替代性产业，资源稀缺论基础上的公共利益受到质疑。放松规制的另一个重要动因是传媒的全球化趋势，政府和大媒介企业都希望通过松绑提高本国企业在国际市场上的竞争力”。[10]

麦克卢汉把媒介看作“人体的延伸”，当下，物质工具（技术）的发展已经超越了社会工具（组织、政策、法律法规），这种发展的差异性使媒体融合的发展处于一种过渡期。社会工具的落后一定程度上阻碍了媒体融合的发展。制度经济学认为规制能够防止那些不可预见的行为产生，减少了协调人类活动的成本，是经济增长的关键。[11]从规制政策的角度来看，我国媒体融合遭遇的难点有以下几个方面：

媒体融合使得制度约束问题凸显。我国传统媒体的性质是“事业单位，企业化管理”，这种媒体属性导致媒体意识形态与市场化之间的冲突。随着媒体融合的加深，市场化程度较高的新兴媒体的信息传播变得更难控制，必须考虑在意识形态领域划分安全问题与市场化之间的界限。

媒体融合牵扯各方利益。我国媒体管理的主体本身就很复杂。媒体行业和其他行业一样，受到各级党委、各级政府，甚至不同行业的支配，存在多头管理和区块管理的问题，一旦进行媒体融合，管理者之间就会出现权力交叉重叠、利益博弈，会阻碍融合的进程，这一点在县级媒体融合的过程中表现得尤为明显。最后，媒体融合在一定程度上会造成信息的垄断，将直接导致新闻的同质化，这一点在省级媒体融合中就有所表现，记者采集了新闻之后，同时向一家媒体集团的纸媒、客户端、公众号供稿，一篇稿子发三遍，其同质化现象很严重。

（二）县级媒体融合的规制重构

解决县级媒体融合中存在的问题，需要从规制重构上着手。

建立新的行政制度和管理机制。县级融媒体中心建成以后，媒体生态变局与舆论生态多元的管理困局，必然要打破行业分割、纵向一体化的媒体市场结构，寻求新的融合规制管理模式，特别是面对体制内主流媒体的边缘化趋势，应当放宽新媒体管制，成立统一的媒介管理部门，改变现在的分业管理模式，弥合话语割裂状态。

从纵向规制向横向规制转型。随着县级媒体融合的发展，传统媒体所承载的跨媒体、跨领域媒体服务日益增多，势必打破原来的封闭、垂直媒介系统，过去边界独立、市场清晰的各类市场相互交叉，形成有效竞争的局面，同时打破了原来相互独立封闭的政策壁垒。传媒间的竞争、媒体政策的日益宽松以及社会的进步、技术的发展等因素使得当前媒体形态的改变以前所未有的速度、广度和深度进行着。

规制重心从结构规制转向行为规制。媒体融合一方面改变了信息的生产、传播和接收模式，使信息数量更加庞大、传播范围更加广泛，另一方面也使媒体更加集中化、统一化，由此可能造成信息垄断。改变信息垄断的情形，县级融媒体中心需要“融”与“合”双管齐下：“上接天线”——及时准确有效地传递党和国家的声音，打通信息传播的“最后一公里”，确保大政方针家喻户晓；“下接地气”——抓住“本土”“服务”“互动”等关键词，在内容的实用和服务的精准上下功夫，增强用户黏度和用户活跃度，把县级融媒体中心建成满足百姓需求的综合性平台。

四、结语

媒介的交叉或混合，如同分裂或融合一样，均能释放出新的巨大能量，目前，这一巨大能量正深刻影响着媒体融合的进程。随着媒介技术的更新迭代，旧的媒体规制必然被新的媒体规制所取代。在政策主导下的县级媒体融合，只有在实践中完成规制的重构，才能从“相加”走向“相融”，从“政策导向”走向“自主导向”。

[本文为国家社科基金项目“县域自媒体视阈下新时代中国乡村传播重建研究（18CW011）”和河南省哲学社会科学规划项目“新闻事件流行语的意识形态表征（2017CXW017）”的阶段性成果]

注 释：

①中央宣传部原部长刘奇葆将传统媒体和新兴媒体的关系总结为三个阶段：一是传统媒体建设新兴媒体，二是传统媒体和新兴媒体互动发展，三是传统媒体和新兴媒体融合发展。参见刘奇葆：《加快推动传统媒体和新兴媒体融合发展》，载《人民日报》2014年4月23日，第06版。

参考文献：

[1]习近平在全国宣传思想工作会议上强调 举旗帜聚民心育新人兴文化展形象 更好完成新形势下宣传思想工作使命任务[N].人民日报，2018-08-23.

[2]习近平在中共中央政治局第十二次集体学习时强调 推动媒体融合向纵深发展 巩固全党全国人民共同思想基础[N].人民日报，2019-01-25.

[3]朱春阳.县级融媒体中心建设的任务、核心问题与未来方向[J].传媒评论，2018（10）：6.

[4]谢新洲.县级融媒体中心建设的四梁八柱：融合、创新、引导、服务[J].新闻战线，2019（2）：27.

[5]黄楚新.县级媒体融合的意义和路径[J].传媒，2019（2）：30.

[6]洪佳士.中国报业40年[M].北京：人民日报出版社，2018：94.

[７]蔡雯.媒体融合：面对国家战略布局的机遇及问题[J].新闻与传播研究，2014（6）：30.

[８]小贾尔斯·伯吉斯.管制与反垄断经济学[M].上海：上海财经大学出版社，2003：159.

[９]张红凤.西方规制经济学的变迁[M].北京：经济科学出版社，2005：52.

[10]夏倩芳.广播电视放松规制与重新界定公共利益[J].现代传播，2005（4）：21.

[1１]柯武刚，史漫飞.制度经济学 社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2000：4.

（作者为郑州大学新闻与传播学院讲师）

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