摘要：媒体对科学议题政策讨论的报道，体现出政策过程中行动者之间的互动关系，形塑了“媒介化的政策网络”。通过对《人民日报》、《南方都市报》和《科技日报》核电议题报道的分析，本研究探讨了媒介化政策网络的内部结构与互动逻辑。研究发现，政府和垄断性国企成为具备最高媒介能见度的行动者，它们处于媒介化政策网络的中心位置，并通过建构彼此呼应的话语联盟，组成一个相对完整的政策话语体系。此外，政府和垄断性国企成为媒介化政策网络和现实政策网络之间的切换者和关键角色，通过在这两个网络之间的自由切换，得以对核电政策产生全方位的影响。本研究是将西方政策网络理论运用于中国科学政策过程研究的尝试。

关键词：政策过程 媒介化政策网络 核电 社会网络分析

一、中国语境下的政策过程与政策网络

政策网络是指在特定政策领域中，政府和其他社会主体之间基于权威、资金、正当性、技术等资源（Marsh & Rhodes, 1992），进行资源共享、协商和冲突的社会网络（Stoddart et al. , 2017）。其中，传播关系连接着各个行动主体（Kenis & Schneider, 1991），充当着彼此之间的交流渠道，并用于信息、专业、信任和其他政策资源的交换（Rhodes, 2006）。网络中的成员持续就现有政策进行讨论、批评和博弈，并生成新的政策想法（McFarland, 1987）。

政策网络的视角，将政策结果视为拥有资源且有限理性的行动者之间互动的产物（Scharpf, 1997），强调社会行动者必须参与政策过程，并利用策略行为塑造政策问题、影响决策结果（史美强等，2010）。

在对政策过程的分析中，政策网络的路径既避免完全从分析行动者个体角色的微观视角出发，也避免过度强调政策过程中权力分配的宏观问题（Marsh & Rhodes, 1992）。作为一个中观层面的概念，政策网络试图分析政策过程中行动者、决策者、政府机构等不同主体之间的关系，以及这些关系对于政策后果的影响（Marsh & Rhodes, 1992）。

在中国语境下，中国政策过程的“碎片化威权主义”（Lieberthal & Oksenberg，1988）特征愈发明显，政府不再具备垄断政策过程的力量，政府内部各个部门之间、政府与其他利益相关者之间开始出现利益分化与利益争夺。政策网络的理论视角因而具备在中国语境下的理论潜力。

有研究者将中国政策过程中的协商网络按照从内到外分为决策层、酝酿层与影响层三个层次，其中，决策层处于协商网络的最核心地位，主要成员为政治权威，其决策逻辑是利益平衡和政治稳妥；酝酿层的主要成员为技术型官员，决策规则为寻求支持、求同存异；而影响层则处于协商网络的最外层，其中的主要成员为社会精英，他们往往通过表达政策建议影响政策过程（陈玲，2006）。此外，根据政策变迁中主要的利益受损者是否与决策者存在密切的网络联系，朱旭峰（2011）提出了“损失嵌入性”的概念；政策变迁的损失嵌入性强，意味着该政策变迁会遇到来自决策者网络内部利益损失者的强大阻力，比如某些政府部门，或者与政府保持紧密联系的大型国有企业。这些研究将政策网络理论运用于对中国政策过程的探讨中，强调了中国语境下，特别是科技政策过程中，政治优先、安全稳妥的政治理性成为决策的重要主导因素，政府与国有垄断企业形成的利益共同体具备对于政策结果的强大影响力（陈玲、薛澜，2011）。但是，很少有相关研究将媒体作为一个变量纳入对政策网络的考量中，分析政府以及其他利益相关者的媒体使用、政治效能与政策过程之间的内在关联。

基于此，Stoddart et al. (2017)将政策网络理论与媒体研究相结合，探讨“媒介化政策网络”（mediated policy network）在公共政策研究中的解释力。在他看来，媒体对科学议题政策讨论的报道，体现出政策过程中行动者、政府、企业、媒体之间的互动关系，形塑了媒介化的政策网络；该网络与媒介场域之外的政策网络中的社会互动和权力争夺紧密相关，但并不是对现实政策网络的简单还原，而是受到媒体属性以及各个利益主体的政治效能等诸多因素的影响（Stoddart et al. , 2017）。媒介化政策网络的概念，将传播权力（Castells, 2009）的因素引入政策网络研究中，有助于政策过程中包括媒体在内的各个利益主体的互动机制和内在逻辑。

本文通过对媒体核电议题报道的分析，探讨媒介化政策网络的整体结构与内部互动机制。具体而言，本文的研究问题包括：第一，基于Marsh & Rhodes (1992:251)所提出的政策网络的三个维度，考察媒介化政策网络的具体特征，包括其中的成员、整合程度和资源分配；第二，通过将媒介化政策网络与现实政策网络进行对比，分析行动者在不同政策网络中的影响力差异。

二、文献回顾

（一）政策网络

根据Marsh & Rhodes (1992)对于政策网络的经典论述，对政策网络的研究需要从三个层面展开：

第一，网络中的成员，包括成员数量、成员利益的类型等。政策网络中，成员数量决定了网络的规模；不同成员的需求和利益，将构成网络成员相互依赖和互动的基础，并形塑网络的结构（Waarden, 1992）。

早期的政策网络研究，将对政策过程中政府与少部分拥有特权的利益相关方之间关系的考察置于政策网络研究的核心。其中最为经典的理论当属Lowi(1969)提出的“铁三角”（Iron Triangle）模型，认为在美国，由行政部门、国会委员会和利益团体组成的三角关系成为垄断公共政策的核心力量。此后，政策网络研究逐渐将政策行动者的范围拓展到包括专家、企业、非政府组织等在内的多重利益主体（Knoke, 1996），通过对不同网络成员之间权力关系和结构性特征的描绘，凸显政策网络内部的复杂性及其对政策后果的影响。

第二，网络的整合程度，涉及到政策网络中成员之间互动的频率、持续性、能否达成共识等。根据网络内部成员之间整合程度由高到低的次序，政策网络可以分为政策社群、专业网络、政府间网络、生产者网络和议题网络五大类（Marsh & Rhodes, 1992）。其中，政策社群的整合程度最高，成员之间在意识形态、价值观以及政策偏好等方面都存在相当程度的一致性（Rhodes, 2006）；而议题网络的则是非正式、碎片化、不稳定的网络，参加者不受限制，也没有核心的权威或权力中心，因此决策非常困难（Waarden, 1992）。

在政策网络中，网络成员对于政策问题的共识并不是一次性协商的结果，而是持续的反复协商的过程，其中就伴随着联盟建立（Marsh & Rhodes, 1992）。一个政策网络通常会包含若干个倡导联盟（advocacy coalition），每个倡导联盟中的成员都拥有共同的价值观、政策偏好和政策评价准则（Jenkins-Smith & Sabatier, 1994）。公共政策的变化，往往来源于倡导联盟之间为了使其政策主张被接受、被执行而进行的争夺（Bulkeley, 2000）。

当然，也有学者认为，应当将注意力集中于政策网络中的话语联盟，而非倡导联盟（Hajer, 1995）。话语联盟不一定拥有共同的利益和目标，而是基于对政策问题共同的概念和论述，借此对社会过程和政策问题赋予意义，并采取共同的政策行动（Hajer, 1996:247; 转引自Bulkeley, 2000）。

第三，网络内部的资源，主要涉及到网络内部资源的分配和权力平衡的问题（Marsh & Rhodes, 1992:251）。

政策过程中，行动者需要具备的资源包括专业知识、信息、合法性权威、声誉和信任等（Dowding, 1991）。在每个特定的网络中，权力、资源和近用权的差异意味着一些组织被排除出去而另一些组织则在其中处于核心地位。因此，任何政策网络都包括两个圈层，即核心层和外围层。换言之，在一个政策网络中，在具备资源和影响力的成员与不具备资源和影响力的成员之间会存在一个较为清晰的界限（Marsh & Rhodes, 1992: 255）。

（二）媒体、政策网络与科学议题

总体而言，政策网络的概念，更多从对于政策过程中利益相关方之间关系的形象描述出发，缺乏对政策过程深入的理论探讨。因此，需要将政策网络路径与社会网络分析的概念与方法相结合，转而进行更为具体的实证研究，才能具备对于政策过程更强的解释力（Dowding, 1995）。

为此，一些学者开始将政策网络研究运用于具体政策领域的分析，其中有大量研究涉及到核电、转基因、气候变化、健康等科学议题领域。比如，Montpetit (2005) 运用政策网络的视角，分析美国和加拿大的生物技术政策差异；该研究指出了政策网络理论在解释政策差异中的独特价值，并将网络开放程度、参与者政策能力分布、参与者之间的关联以及网络凝聚力作为网络间比较的四个维度。

在科学议题中，议题本身的专业性使得专家在科学政策网络中具备相对于普通议题更强的影响力，也进一步导致政策网络中政府、专家与其他利益相关者之间更为复杂的互动关系。

Alford (1977)通过对健康议题的分析，认为专家意见在健康政策中具备支配性的力量，只有当专家意见发生改变时，才有可能引发政策变迁。陈玲、薛澜（2011）对中国核电议题的研究，也指出了中国以精英主导为主要特征的内部决策机制在科学政策过程中的核心作用，认为科学政策过程实质上由政治家、技术官僚和技术专家共同做出。而在多个政策网络的竞争中，Cunningham（1992）对海洋争端议题的分析则表明，与经济能力、合法性和联盟强度相比，专业知识和资源成为网络竞争中相对不那么重要的资源，因为各个政策网络都有支持该网络立场的专家为其服务。

三、研究设计

为了呈现“媒介化政策网络”的整体结构与内部互动机制，本研究采用内容分析和社会网络分析的方法，对媒体核电议题报道进行分析。

在样本选择上，本研究使用CNKI报刊数据库、慧科新闻（wisenews）数据库以及地方报刊数据库，以“核电”为关键词，检索《人民日报》、《南方都市报》和《科技日报》的相关报道，检索时间段为2011年3月12日至今。之所以选择该时间段的报道进行分析，是因为2011年3月12日为日本地震引发核泄漏的起始日，该事件将核电议题推到了舆论的风口浪尖，也对国家核电政策和规划形成了一定的影响。去除相关性较弱及重复的报道后，本研究共获得样本258篇；其中，《人民日报》92篇，《南方都市报》63篇，《科技日报》103篇。由于这三家媒体分别是党报、市场化媒体和专业媒体的典型代表，因此对这三家媒体报道的分析能较为全面地反映政府及各个利益主体在政策过程中的角色及互动关系。

对样本的具体分析包括两部分。 一方面，本研究对样本中媒体报道所建构的消息源网络进行分析。对消息源网络的分析，是为了回答研究问题中媒介化政策网络的成员和资源权力分配问题。分析过程中，首先运用内容分析的方法分析报道中的消息源，包括报道中直接或间接引用的消息源名称、消息源所归属的类型（政府、企业、NGO、科研机构）以及消息源之间被共同引用的次数。在此基础上，建立媒体报道的消息源网络，该网络中，每个消息源构成网络的节点，消息源出现的频次决定节点的大小，消息源共同出现的频次决定节点之间的关联强度。

另一方面，本研究将对样本中媒体报道所建构的消息源与报道主题网络进行分析。对该网络的分析，是为了回答研究问题中媒介化政策网络的整合程度，即话语联盟的问题。具体分析中，首先对媒体报道主题进行内容分析，包括具体的报道主题（见表1），以及消息源对其的态度。再此基础上，建立消息源与报道主题网络。消息源与报道主题构成该网络中的两类节点，消息源与报道主题共同出现的频次决定节点之间的关联强度。

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