国家信息化专家咨询委员会委员王安耕：政府网站发展路径思考

国家信息化专家咨询委员委员王安耕

人民网北京11月17日电 第十六届（2017）中国政府网站绩效评估结果发布暨经验交流会今日在北京举行，会议以“新起点、新目标、新实践”为主题，总结过去一年各单位政府网站建设成果，交流互联网政务服务建设经验，探索新形势下政务服务建设思路，畅想互联网政务发展未来。以下是国家信息化专家咨询委员会委员王安耕的发言：

今天我的讲话题目叫“政府网站发展路径思考”，这个题目也不是我今天想起来的，已经想了很长一段时间。因为现在我们面临着许多新的形势，新的挑战，我们的工作必须要有新的发展、新的思路，不然的话就很难来应对我们现在面临的很多新的挑战。

我们面临的第一个问题，我第一次听到这个报告是2009年，到现在也快十年了，那时候国家信息中心给我们专家委员会做了一个报告，里面提出了一个非常重要的变化，就是搜索引擎已经成为所有的人访问政府网站的第一入口，已经超过90%，直接从政府门户网站进去，那时候已经不到10%。我现在不知道今天是多少，大概这个比例只有高没有低。所以那时候国家信息中心的同志提出来，就是我们整个的门户网站的思路应该要有改变。过去我们曾经认为老百姓想要用政府的信息和服务，它第一个入口一定是门户网站，所以我们这个门户网站有很多的设计思路等等，做了很久很久，但是现在我们发现它已经不到10%。我们就必须要认真来研究这个问题，应该怎么办。国家信息中心同志也提了很多好的建议，但到现在为止，我觉得我们对这个问题的重视还是不够的。

第二，这个问题大家已经认识到，但是没有充分准备来应付发展，而这个问题的矛盾是越来越大，那就是移动网络和移动手持终端手机已经成为我们国家老百姓各方面的人士访问互联网的主要设备、主要路径。我们主要面向计算机上网用户的政府网站原则上已经不太适应手持终端用户各种各样的习惯和需求。因此矛盾越来越高，老百姓的满意度升不上去，这是非常重要的问题。

我听到了很多报告，我们政府相关的部门也在动这个脑筋，开发了相应的APP，想要能够让老百姓更方便的、更有效的、更普遍的访问我们的政府网站。但是很可惜，实践证明仍然有很多难以解决的问题。一个政府网站开一个APP，请问一个老百姓该有多少个APP才能访问所有想要访问的政府网站呢。而有几个人愿意自己的手机一天到晚增加新的APP，因为要占内存要占资源，要跟其他所有的东西争夺资源的。在这样的一种情况下，政府网站的使用率和满意度也会下降。

第三，更重要的，我们讲了20来年，要整合我们整个的服务，要整合服务就必须要整合我们政务部门的内部的工作流程和相应的共享信息。但是这些年来这方面不是没有做工作，只是进展太慢，满足不了老百姓的要求。也有一些做得比较好的案例，比如说广东、浙江开证照库这些，取得很好的成果，但是推广不易，工作量很大。而且也发现很多的老百姓不满意的地方，我不能一一展开。但是无论如何，我们可以发现现在这个问题越来越严重在哪儿呢？因为我们商业网站大规模的一站式服务这种形态已经成为主流形态。比如说像淘宝为什么发展这么快，使用的人飞速增长，成为世界第一呢？其中一个最重要的原因是，它整合了所有的资源，基本上相当于过去美国讲的百货商店的一站式服务，真正的一站式服务，你想要什么，上了网都可以找到，所以所有人都用它。但是我们的政府网站，地区分割、部门分割、应用分割、层级分割，我的说法叫“四分五裂”。这样的政府网站对比的一站式服务的商业网站，就使得老百姓感觉里面对我们政府网站的有效性和方便性越来越意见多。

另外有些新的技术出来之后，发现我们很多运行维护的工作量难度大增。其中特别是移动互联网，移动网络你要想像原来计算机网络里面一个版本一两年更新一次，基本不可能。所以如果你开发了一个APP，就算有用户，也要长期维护，将会是一个重大的负担。但是我们又不是政府只有一个APP，我们有很多个APP，怎么办？

我下面讲讲我们下一步发展的基本思路，供大家参考。这些思路还很粗糙，但是我想这样的一个方向、一个基本的思路应该是对大家都有一些用处。

第一，有一个口号叫以人民为中心，而不是以政府机构为中心。这是我们国家有电子政务以来始终没有很好解决的问题。这个口号还不是我们中国发明的，13年前亚太政府公共服务论坛在中国召开，我听了若干个国家，欧盟的、英国的等等，包括亚洲的一些国家，也听过像韩国的经验专门介绍，所有这些讲到电子政务网站的都是强调一个基本理念，以公民为中心。我们中国来说，用我们大家都比较熟悉的语言，我们就是应该以人民为中心，但是我们必须看一看，我们们所有的网站原则上是以部门为中心，一个部门主持做一个网站，怎么可能不以它部门为中心，但是老百姓使用的时候不买这个帐。他要的东西经常要超越一个部门，一个部门解决不了他的问题，这时候最后无奈而放弃。

第二，我们之所以这么困难，不是网站困难，网站技术没有这么困难，你要找一个供应商，说帮我做一个网站，维护一个网站，只要挂到政府采购的需求上，至少保证至少可以十个亿以上的有资格的有能力的，如果表述足够大，它瞧得上的话，可以来竞争、供货。但是最难的是在网站背后的我们的流程，我们的机构，我们的信息，我们所有的思路，需要根据老百姓的要求来改造，来提升。但这方面我们做得很不够。因为以政府机构为中心来思考的时候，我参加过很多项目的论证，它关心的是我业务流程是不是跟我原来走的是一样的，让我有一个新的玩意，学起来很困难，这种我见得多了，但是几乎没有想到有人会说老百姓办事是这样，我们看来不太满足他们，因此我们应该怎么改，基本听不到，这样做出来的系统在机关内部是很容易通过的，但是要面向老百姓的时候基本上是不会满意的。怎么办？我们首先是要进行教育，我们的电子政务是为老百姓服务的，一定要以人民为中心，不能以机构为中心。第二一定要以全面深化改革为立足点，你不改革，按照传统的分部门、分层级、分地区这样四分五裂来做的，你再花多少力量，老百姓不会满意的。

你要解决这个问题，不是说撤掉地区、部门、业务，不是的，是要我们流程整合、信息整合、人的思想要整合等等。整合就是一定要改革，所以全面深化改革是我们做好这些事情未来最重要的出发点。哪些要整合的，从我们现在工信部对企业推两化融合，已经发布了两个国家标准，一个是评估标准，你这个企业做得怎么样的评估标准。第二个是管理体系标准，你要做的话有一套体系来管，让你做得能够比较适合你的顾客，适合你的战略目标。这里面我们总结了四个核心要素，改革就是要四个方面，第一是机构，机构最重要的是打通壁垒，因为机构之间这个壁垒是最厚的壁垒，如果不打通机构的壁垒，你想整合，你想改革都是空的。第二是打通流程。流程是根据事情应该怎么做，它一个流程。你要为老百姓办事必须按这个流程走，但是这个流程常常分割在不同部门，不同业务领域，怎么办。必须打通。第三是打通信息。要共享信息。证照库就是一个案例，在北京也有，我们北京也有一个非常成功的案例，是我们的小客车购买的登记摇号系统，它是因为市长亲自坐镇打通相关的信息和流程。第四是技术，技术是现在变化最快的一个因素，超出所有人认识范围的快。但是我们很多的应对、很多的思想跟不上，所以矛盾就很多。刚才我举的移动的问题就是典型的案例。所以我们想要做好政府的网站和相关业务工作的话，一定要围绕着机构、流程、信息、技术四个方面综合考虑妥善安排，不然单打一，认为网站就是一个技术问题，永远做不好。

要做好上面的这些，核心的第一要紧的是领导一定要重视，哪个单位的领导不重视，别人解决不了，你涉及多大的范围，就必须这个涉及的范围上面的领导要重视，底下小的领导重视没有用，覆盖面太小了，协调不了。所以领导重视，20年前一个口号，在我们专家圈子里大家都知道，叫“一把手”，没有这个，碰到两家有不同意见的时候谁协调，谁听谁的，反正是我们搞网站的人是绝对没有这个权威性让他们听的，必须要领导重视，他来协调才能够解决问题。具体怎么做呢？我提出两点，我们知道又不太知道的两个方向。

第一，开放数据。可能大家听到过，因为开放数据在2008年所谓八国宪章，就是八国成员提出了开放数据公约，叫八国宪章。在座的可能有不少人知道。开放数据这件事情我们中国比它早得多，我们在2004年中发了34号文件《关于信息资源开发利用的意见》，我是起草这个文件的专家组组长，这个文件出来之后，好像是太早了一点，相关方面都说这个文件很好，但就觉得没法儿执行。所以这个事就一直这样放在那儿，很多问题就长期没有得到解决。但是在这个文件里面，已经提出了开放数据。当时我们没有叫开放数据，我们起了一个学术性的名字叫做政务数据的社会化开发利用。实际上就是八国宪章里面的开放数据，我们比它早得多，早好些年，但是我们起了个大早赶了个晚集。开放数据最重要的一条思路，我们要发动社会各方面的力量来开发利用数据，不能我们政府机关单打一，自己的数据自己开发利用，这个效率和影响力就大幅度削弱。所以要开放数据。我们那时候没叫这个，就是要鼓励社会化开发利用，你不能政府自己一家单打一。

第二，新的概念叫开放接口。特别是针对现在移动电子政务来说，我们必须提出这个口号叫“开放接口”。什么叫开放接口？这里解释在政府办事，政府行使它公权力的部分，只能政府来做的，这部分就是开放数据那个接口的后面，开放数据外面的东西不是政府行政公权力必须它来办的，而是各方面都可以来办的。比如说要办一类事情，准备数据、准备资料，这不一定要政府去帮它做，社会力量都可以帮它做。这应该放在开放数据口的外面，动员社会力量来帮助它。但是最后这个事能不能办，这属于公权力，就是你提交了这个申请，在这个接口之内政府办的，就是用开放接口来明确的切分开政府的公权力和其他社会力量可以做的事权范围。

开放政务数据和开放政务办事接口，我认为就是互联网+政务的基础性和关键性服务。这两件事基础性，这两件没有做好，互联网+政务一定做不好，是不是就做好这两件，互联网+就做完了，没有，还有好多事情。要以人民群众的需求为导向，就一定要实行有的放矢的政务信息共享和流程再造，这是躲不过去的，没有这个是一定做不好的。具体技术不强求一律，要实现流程再造和信息共享有好多种不同的技术方案，没有绝对好的一种，也没有一定要有哪一种，根据不同的情况可以综合考虑选择，所以技术不是关键，关键是立足改革，把流程再造和信息共享做好。目标就是保证效果，我提了三句话，保证效果、降低风险、节约成本。我们电子政务是一定要节约成本，不能不讲成本。这需要综合考虑。这才是搞技术人擅长的地方。政务信息共享和流程再造，我还要强调一遍，在于领导的决心，在于相关部门的利益和责任的协调。两个方面要注意，有利益和责任两个方面。说起什么叫利益，当然有利益，这件工作算是我的还是他的成绩，这就是一个利益。干了一年，我辛辛苦苦，这件工作不算我的成绩，所以在流程再造和信息共享的中间最难协调的是利益与责任明确划分，各自弄个位置，都要非常细致的一些工作。还要有制度的建设，最后有效全靠制度建设。长效机制必须在整个工作当中明确写出一章来，不能今天做了，明天做了，后天就没了。

过去这种案例太多了。原来我对这个不太有信心，现在有信心，工信部推两化融合，工业企业能做到刚才这样的，在工业企业有7万家自己到网上按照我们这套标准来评估，获得到像刚才说的基本做到，而不是全部做到，大概超过六分之一，一万多家，就是七万家登记里面有一万多家做到这样的。我就说为什么企业能够做到，我们政府机构就做不到呢？一定能做到，但是需要领导的决心、改革的决心，需要我们规章制度相应的修改决心。

最后，我们政府网站的发展目标是什么？我基本的观点是这样，政务信息工作的发展目标应该是政务信息的权威性和及时性两项。第一是权威性，社会上不管你风浪多大，谣言多少，最后要让老百姓接受说，我碰到这个事，我弄不清了怎么办。我看看政府网站上的信息。如果我们做到了这一条就说明我们真正有权威性，有大量的工作，我不一一讲，包括技术性的工作。2009年国家信息中心给我们专家委员会汇报的大量的国际上如何能够让政府网站更容易被老百姓接受。我不一一讲。但是如果做到这一点，我们就有了权威性，碰到了风浪，大家都说第一时间找政府。第二是及时性。不能说出来一个敏感的事情，我们政府网站上久久不能响应，你的权威性就没有了。所以及时性，它可以公开的时候，可以发布的时候，第一时间就要发布，做不到是另外一回事。比如说三小时就三个小时，过了就是不对，没有及时性，现在的网络就是光的速度，要是晚了半个小时就是天下大乱。反过来说，政府网站访问量这一类的，我就不展开，继续作为我们一个考核的资本。你再怎么做也做不过百度，没法儿办的这个事，访问量不是我们政府网站的主要目标。权威性和及时性是我们的主要目标。

最关键的以前没有人提出来的，我今天第一个提出来，希望引起大家的重视，我没有对此下结论，但是提出这个问题，政府网站应该有为民办事的入口，它的要求也是权威性和及时性、准确性，这个没问题，但是开放这个接口绝对必要。为什么？几项原因：一是开放了这个接口就不是你政府单打一来做这项服务。所有商业性、公益性的网站，它原则上可以帮助你政府做这个服务。你不开放它没法儿做。二是商业性网站、公益性网站做的时候，它可以在外部整合很多服务和很多信息。比如说他生活上的等等需要，比如说孩子要上学，商业性网站就可以整合，孩子登记入学这一类的东西，它会非常愿意帮你来做。同时老百姓也好，因为还有配套的服务都是一站式服务，你政府不能做，你不能管那些商业性的事情，所以要想让老百姓一站式服务，提高服务的满意度，全靠政府做是不行的，就一定要两条腿走路，你的服务是权威性、及时性，同时开放接口，让商业的、公益性的来做，它着重来做满意度。

我今天讲的仅仅是一些思路，还有很多具体的问题要解决，不然这些思路也就是空话。但是我第一是时间限制，第二这些具体落实的事情不是我能解决的，我只能说出这些想法供大家参考。谢谢。