北京通州：行政副中心如何“治病救城”？

來源：中國國土資源報

核心提示：7月14日，通州作為北京行政副中心的消息終於塵埃落定。在京津冀協同發展的背景下，行政副中心肩負著破解北京“大城市病”的歷史使命。如何發揮疏解功能，如何集約用地、優化升級，通州面臨一系列新的挑戰。

乘坐地鐵6號線，從繁華的朝陽門一路往東，大約1小時后來到了終點站潞城。

這裡往西35公裡是天安門，往東10公裡是河北燕郊。不同於其他地鐵站口，潞城沒有穿梭的人流，周圍是大片菜地和空地。

只是，這種安靜即將被打破。7月14日，通州作為北京行政副中心的消息終於塵埃落定。盡管最終規劃還未公布，但傳聞中潞城一帶是北京市政府搬遷的目的地。 從新城到副中心再到行政副中心，通州的戰略地位不斷升級。在京津冀協同發展的背景下，新的行政副中心更肩負著化解北京“大城市病”的使命。 通州“升級”塵埃落定

7月27日，離潞城地鐵站不遠的東小營村，村民三三兩兩悠閑地在健身器材上活動。村口超市的老板告訴記者，不清楚市政府會不會搬到這裡，但村子可能要搬。

早在5月，通州區住建委頒布的《潞城鎮棚戶區改造項目范圍內暫停辦理有關事項的函》顯示，此次改造涉及17個村庄。6號線沿線的郝家府、東小營等村庄均在此列。有消息人士指出，這正是為北京市行政單位搬遷騰地方。

事實上，北京行政機關遷到通州的說法已經流傳了十多年。根據2004年版《北京城市總體規劃》，北京將規劃建設11個新城，其中僅通州被明確安排行政職能。

在北京市規劃委主任黃艷看來，通州脫穎而出，不僅是區位優勢——長安街和中軸路十字軸東端，鄰近CBD和首都機場，面向京津冀的門戶，也包括京杭大運河帶來的生態環境和文化資源。

在2005年制定的《通州新城規劃》中，通州新城的規劃面積為155平方公裡，人口承載能力將達到百萬人左右，包括運河核心區、協同發展區、生活配套區和發展備用區四大功能區。潞城鎮作為未來新城行政中心，同時規劃有一片行政辦公用地，位置正好在地鐵6號線倒數三站（郝家府、東夏園、潞城）沿線。

潞城往西10公裡的北關環島，離通州新城核心區更近。7月27日，記者看到這裡一派熱火朝天的建設場景。馬路上來來往往的大貨車，時而開過一輛鏟車，工地上塔吊林立，路邊隨處可見房地產廣告。

通州升級的消息，再次讓通州的房價聞風而動。鏈家地產的中介告訴記者，最近兩個星期，到通州看房的人明顯多了起來，但二手房業主開始捂著，“都等著漲價呢”。

在運河東大街上，一個新開盤項目的銷售人員在馬路上支起來廣告牌招徠客戶。他告訴記者，“最近查得嚴，地鐵口不讓發了”。

記者獲悉，在北京規劃委正式公布通州建設行政副中心的消息之前，相關部門曾召集開發商和專家開了一次閉門會議。除明確了行政副中心的這一定位之外，主要希望開發商不要借此捂盤惜售或推高房價。

近期，通州區建委正聯合有關部門對全區在售商品房項目進行執法檢查，並嚴查捂盤惜售、虛假宣傳、惡意哄抬價格等行為。多位房地產人士告訴記者，已經有位於梨園鎮和永順鎮的兩個樓盤被責令整改。

7月24日，國務院副總理張高麗在京津冀協同發展工作推動會議上特別強調，對重點地區要統一規劃，強化土地供應管控，嚴格城鎮開發邊界，防止在北京周邊地區盲目搞房地產和炒作房價。

過去十年，房地產尤其是住宅開發被認為是通州的主要產業。從2003年八通線投入運營，通州房價正式起步，再到2009年CBD東擴規劃敲定，通州新城規劃出爐，僅僅一年時間，通州房價從均價5000元/平方米飆升至3萬元/平方米。

房地產一枝獨秀，加上配套設施不足，讓通州成為“睡城”。“每天大量人口進市裡上班，幾乎每天早上必堵，隻要有紅綠燈必是堵點，如果碰上有車輛事故上班一定遲到。” 一位在通州居住多年的人士告訴記者。有網友吐槽通州“除了房子比城裡便宜點其他什麼都沒有”。 業內人士認為，這也是北京市將行政機關東移通州的原因，一方面緩解中心城市人口聚集壓力，另一方面提升通州公共服務水平。 “大城市病”迎刃而解？

行政副中心落子通州，也標志著北京非首都功能疏解進入實施階段。

據悉，北京已經定了四類重點疏解的非首都功能，包括一般性制造業、區域性物流基地和區域性批發市場、部分教育醫療等公共服務功能以及部分行政性、事業性服務機構，全市有55%的產業類別將被禁限。

大疏解是北京不得不邁出的一步。目前，北京中心城區人口超過2.3萬人/平方公裡，機動車保有量超過500萬輛，號稱“首堵”。此外，大氣污染、水資源匱乏等“大城市病”日趨嚴重。2014年以來，北京試圖在京津冀協同發展中尋求“治病救城”的良方，行政副中心的建設是邁出的重要一步。

目前，疏解的中長期目標已經敲定：到2017年，非首都功能增量得到有效控制，存量疏解取得突破進展﹔到2020年，非首都功能疏解取得明顯成效，一批企業、教育、醫療等公共服務機構、行政企事業單位有序疏解遷出。

然而，所有這些疏解中，行政功能的疏解被認為是最具有示范帶動作用的。

近年來，我國各大城市為了應對日趨嚴重的“城市病”，多中心、組團式、分布式等新概念紛紛進入城市規劃中，但實際效果並不理想。

業內人士表示，問題的根源在於，我國城市的功能安排和資源配置一直是“以城為主，以市為輔”，行政主導成為城市功能過度集聚和資源配置不均的主因。如果不能把行政功能分散或轉移，所謂的疏解根本無從談起。從這個角度看，在通州建行政副中心，是對症下藥。

然而，行政副中心能否真正疏解北京中心城區的人口壓力？

答案似乎並不清晰。

華通國際副總裁、華通規劃設計研究院院長梁偉指出，北京中心城區資源太豐富了，郊區任何一個新城與中心城區相比都沒有任何優勢，無論是人才、交通還是服務資源。“要實現疏解是挺難的一件事。”

他指出，近年來，北京盡管已經修建了多條市中心通往通州的地鐵，但由於通州在產業、人才等方面的不足，軌道交通沒有發揮“輸血”的功能，反而是“抽血”，讓通州更加淪為主城的附屬，難以獨立。“如果不解決自身發展能力的前提下，行政副中心的‘反磁力’、自平衡是很難做到的。” “建設行政副中心、搬遷市政府，方向是對的，但象征意義大於實際意義。”梁偉認為，北京城市主體是國家部委、部委及其附屬機構，僅靠北京市政府搬到通州，人口東移的規模小、周期長，短期內可能還會出現數萬人的通勤問題。 行政副中心的新挑戰

“建行政副中心對北京市整體城市格局影響可能十分有限，但對通州而言的確是巨大的發展機遇。”梁偉說。

他認為，建設行政副中心，通州的整體空間格局不會發生大的變化，基本上還是遵循既有的城市總體規劃，但會吸引大量投資，加速規劃中確定項目的落地。

“下一步，通州首先要提升公共服務配套﹔其次，要梳理產業定位，實現產城融合發展。”

據了解，北京各遠郊城區都結合各自的優勢提出了產業發展戰略，如石景山有動漫，昌平定位科技城，大興有機場，門頭溝有山區旅游資源，而通州的支柱產業一直不明確。

梁偉指出，定位為北京市行政副中心，讓通州的產業選擇面臨的限制將更多。“傳統的制造業肯定不適合了，而高精尖產業的門檻又較高。這也是通州未來的挑戰。”

北京市規劃委在回應輿論普遍關注的是否“造城運動”與“攤大餅”等問題時表示，要調整通州的規劃，今后的發展絕不是大規模的“造城運動”，而是“減量提質、優化升級”，還有三把尺子：嚴格控制新增建設用地，嚴格劃定城市增長邊界，嚴格生態保護紅線。

據悉，通州部分地區處於北京第二道綠化隔離地區內，今后要大力建設以第二道綠化隔離地區為主體的郊野公園環、以北京周邊地區為重點的環首都公園環，實現城市組團之間的有效生態隔離，防止通州與朝陽、燕郊“攤大餅”式連綿成片發展。

值得注意的是，通州區是北京市唯一一個國家新型城鎮化綜合試點。按試點規劃，到2017年通州區常住人口城鎮化率將達到66.0%，初步建立適應新型城鎮化的投融資體制和集體建設用地管理制度。

通州區共有9個鄉鎮、大約300個行政村。在市行政副中心落地的過程中，如何避免這些行政村、自然村變成新的“城中村”？據悉，北京市已經對此啟動了專題調研。一條新型城鎮化的發展路徑逐漸清晰。

業內人士介紹，通州區宋庄、張家灣等地，都存在大量過去遺留的大院、庫房。隨著市行政副中心的建設，這些都要騰退。騰退之后，村民現有的“瓦片經濟”也將隨之升級。

黃艷透露，在副中心建設的過程中，村裡現有的集體建設用地將進行調整，為集體產業創造發展條件，對接城市功能，合理保障農民的利益﹔原有的私搭亂建在拆除之后就會變成綠化用地或者還耕。“在這個過程中，農村將和城市一樣納入規劃，公共服務設施將覆蓋城鄉，從大環境和軟服務方面都防止出現新的城鄉接合部和‘城中村’。”

參與編制通州十三五規劃的專家介紹，下一步通州將向東發展，面向廊坊大廠、三河、香河，形成京津冀協同發展的先行區。目前通州區的發展規劃，正在結合北京市總體規劃修改同步完善。規劃過程中，已加強與河北的對接，實現“規劃一張圖”，解決邊界基礎設施、生態廊道等問題。

可以預見，在未來數年內，一個嶄新的通州將崛起在大運河畔。