論公共選擇理論在公共政策中的應用

內容提要：本文從經濟學理論對政治過程及公共政策制定的助益談起，尤其關注公共選擇理論對於現實公共政策的影響。本文首先介紹了公共選擇的一般理論和經濟學家阿羅及森的兩個不可能定理，簡單分析了投票悖論及其解決模式。在此基礎上，結合北京市禁止燃放煙花爆竹的實際案例的出台及修改過程，提出了作者的理論分析及建議。最后，從宏觀方面總結了公共選擇理論在中國公共政策應用中的一些重要啟示與思考。

關鍵詞：公共選擇 阿羅不可能定理 公共政策 投票悖論

一 引言

1，問題的提出

隨著政府新公共管理時代的來臨，主張運用市場競爭機制和借鑒私營部門管理來提升政府績效的新理念已經被世界多數的統治者所接受﹔經濟學也“為人們抨擊官僚制提供了理論基礎，造成了政府總體規模的縮減，並為以市場為基礎的公共政策設計提供了方法論基礎” （休斯，2001）。在眾多的理論流派當中，公共選擇理論則因為其獨特的優勢，即不是撇開政治因素隻關注市場領域，而恰恰是著眼於市場與政治的不足之處，試圖在經濟與政治之間架起一座橋梁，落實於對現實問題的解決。筆者認為公共選擇的更大貢獻在於它將市場交換原理發展到相互主義，把基於個人的個體選擇的個人主義發展到普遍意義上的民主主義。

如果是二十年前，當我們議論社會決定中非市場決定的公共選擇時，理解它的人幾乎鳳毛麟角﹔但是今天我們已經對公共物品與“搭便車”行為見怪不怪，對公有土地的悲劇有了重新地認識，政府也清楚公共選擇的意義所在，於是一系列基於公共選擇理論的公共政策應運而生，在現實生活中發揮了舉足輕重的作用。

2， 對於公共選擇理論的介紹

對於公共選擇理論，我們很難用一句話給出一個讓大家都滿意的概念，但是勾勒出一些基本的特征卻是可以做到的。首先，它針對的不是個別事實本身，而是力圖用具體數據洞察整個政治與經濟現象，找到這些事實的普遍性，探討內部的復雜性質﹔其次，它是從方法論個人主義出發，把個人選擇綜合起來在一起轉化成某種總體結果，即導出個人的集體行動的邏輯﹔再次，盡管個人是公共選擇理論的基本分析單位，但這些個人活動必須在市場及政治場中發生。所以它強調“交換”一詞的重要性，把市場和政治都看成是一種過程，一種不斷博弈和利益交換的過程﹔最后，公共選擇理論的落腳點不僅僅是要知道什麼是最終正確的狀態，還應該得出怎麼做才能獲得最佳制度與體系的政策性建議，也就是說要對決策過程有一個內在的分析。另外，公共選擇理論的研究對象很大部分是伴隨著公共政策的制定和應用產生的，例如立法過程，行政過程及司法過程。在不同層次上，也有不同的側重點，比如立法過程中的投票研究等等。

二 阿羅及森的不可能定理的基本內容

在公共選擇理論當中，對於集體理性以及公共選擇與個人選擇的之間的關系問題歷來是一個核心的問題，它的載體以投票問題最具代表性。在為數不少的國人的心目中，選舉的意義恐怕就在於大家根據多數原則（majority rule）通過投票推舉出最受我們愛戴或信賴的人。然而，通過選舉能否達到這個目的呢？1972年諾貝爾經濟學獎獲得者、美國經濟學家阿羅（K. Arrow）採用數學中的公理化方法，於1951年深入研究了這個問題，並得出在大多數情況下是否定的結論，那就是鼎鼎大名的“阿羅不可能定理（Arrow's impossibility theory）”。在這裡由於篇幅有限，我們不能把整個定理的內容全部展現，隻能就其中的“投票悖論”給予介紹與分析，它也關系著本文結合中國案例的實証研究。

多數規則的一個根本缺陷，那就是在實際決策中往往導致循環投票。例如，假設有 A 、B 、C 三人針對 x 、y 、z 三種選擇方案進行投票，其投票次序如下表：                                                                                                 

表1 投票悖論

在得多數票獲勝的規則下，每個人均按照他的偏好來投票。不難看出，大多數人是偏好 x 勝於 y ，同樣大多數人也是偏好 y 勝於 z 。按照邏輯上的一致性，這種偏好應當是可以傳遞的，即大多數人偏好 x 勝於 z 。但實際上，大多數人偏好 z 勝於 x 。因此，以投票的多數規則來確定社會或集體的選擇會產生循環的結果，這就好像一隻狗在追自己的尾巴，會沒完沒了地循環下去。在這種循環的脆弱性中，多數規則並不能為任何一個大多數選擇出一個絕對好的偏好來，其結果是沒有一個選擇方案能夠獲得多數票而被通過，這又被稱作“投票悖論（the voting paradox）”。它對所有的公共選擇問題都是一種固有的難題，所有的公共選擇規則都難以避開這種兩難境地。不僅如此，在存在投票悖論的情況下，多數規則還會使一些策略性投票（例如，不投自己偏好的選票，或者通過操縱對各個選項的投票順序）獲益。

阿羅的研究結論意味著：在通常情況下，當社會所有成員的偏好為已知時，不可能通過一定的方法從個人偏好次序得出社會偏好次序，不可能通過一定的程序准確地表達社會全體成員的個人偏好或者達到合意的公共決策。換句話說，也就是在現實生活中，根本不存在一種能保証效率、尊重個人偏好、並且不依賴程序的多數規則的投票方案﹔符合前面五個最起碼條件的公平、合理的選舉根本就不可能存在，而且其原因來源於選舉本身，與具體社會政治生活中可能存在的消極因素無關。

阿羅不可能定理一經問世便對當時的政治哲學和福利經濟學產生了巨大的沖擊，很多學者開始研究如何駁倒阿羅的技術設計，例如布萊爾和塞恩的“單峰態（single peakedness）假說”以及裡特爾，薩繆爾森等人的理論攻擊。但是這並沒有從根本上動搖阿羅理論的根基。同時更多的經濟學家以阿羅的研究為基礎，繼續探究集體決策和選舉問題，尋找在哪些限制條件下能夠使阿羅公理得到滿足或者如何放鬆阿羅公理的限制以使選舉可行（這些做法實際上放棄了“理想的”選舉這一想法，等於承認了選舉的不完美性），同樣得出了許多重要成果。例如1998年諾貝爾經濟學獎獲得者、印度經濟學家阿馬蒂亞．森（Amartiya Sen）在20世紀70年代對“投票悖論”的解決。其實森所建議的解決方法非常簡單，一言以蔽之，就是退而求其次——森發現，當所有人都同意其中一項選擇方案並非是最佳的情況下，阿羅的“投票悖論”就可以輕鬆地迎刃而解。比如，我們假定所有人均同意 x 項選擇方案並非最佳，這樣上面的表1就變為下面的表2：

表2 投票悖論的解決

在對 x 和 y 兩種方案投票時，y 以兩票對一票而勝出於 x（y ＞ x ）﹔同理，在對 x 和 z 以及 y 和 z 分別進行投票時，可以得到 z 以兩票對一票而勝出於 x（z ＞ x ）﹔y 以兩票對一票而勝出於 z（y ＞ z ）。這樣，y ＞ z → z ＞ x → y ＞ x ，投票悖論就此宣告消失，惟有 y 項選擇方案得到大多數票而獲勝。

森把這個發現加以延伸和拓展，得出了解決投票悖論的三種選擇模式——所有人都同意其中一項選擇方案並非是最佳﹔所有人都同意其中一項選擇方案並非是次佳﹔所有人都同意其中一項選擇方案並非是最差。森証明：在上述三種選擇模式下，投票悖論不會再出現，取而代之的結果是得大多數票者獲勝的規則總是能達到唯一的決定。

三 阿羅不可能定理與森的不可能定理在公共政策中的應用

這兩個定理作為公共選擇理論中兩個重要定理，在如何進行公共物品的分配方面是非常重要的，在如何通過投票達到集體理性方面也是不可或缺的。在民主體制下，公共物品需求的直接決定，無一例外地要通過投票進行，在不同的階段和針對不同的公共物品需求，有著不同的投票規則。這兩個定理幫助我們理解為什麼很多情況下一項政策的出台不能同時滿足每一個公民在其私人領域內的自主權和帕雷托最優，為什麼一些政策要不斷的修改和調試，與時俱進。盲目要求政策的制訂者在政策出台同時使政策符合廣大的民意，又要在政策的設置和安排上最有效率，是十分不現實的﹔每個人應該明白，這二者常常是抵觸的，我們的工作是選擇理論上存在的次優方案。下面我們就結合《北京市關於禁止燃放煙花爆竹的規定》出台與修改的全過程，來具體看一下阿羅與森的不可能定理是如何影響這項公共政策的。

1993年12月1日，北京市人大常委會通過了《北京市關於禁止燃放煙花爆竹的規定》，規定共12條，具體內容包括：禁止和限制煙花爆竹燃放的地區﹔執行與監督此項規定實施的單位﹔對違反此項規定的單位或個人的處罰方式和力度﹔一些不適用本規定的特殊情況等。盡管這項法規內容簡單，但在當時的北京也被傳為一條重大新聞，人們議論紛紛，分別表達自己的觀點和態度，這畢竟要改變北京人數千年來的老傳統，春節不允許放煙花爆竹在一些人心中簡直無法接受。政府給出的解釋更多是從保護環境的角度出發的，理由是燃放煙花爆竹在每年特定時期造成的空氣污染和噪聲污染已嚴重超標，給本來形勢就不容樂觀的北京的城市環境增添了更大壓力，另外燃放煙花爆竹帶來的安全隱患，如火災和不可避免的人身傷害也是巨大的。在法規剛剛出台的前兩年，禁放的效果還是非常明顯的，一方面是政府尤其是公安機關的投入力度比較大，執法也比較嚴格﹔另一方面是普通老百姓失去了直接的購買途徑，很多人對新政策還是抱有靜觀其變的態度。據北京市公安局的統計，從1993年12月1日至今，因燃放煙花爆竹致傷人數平均值下降46％，禁放區因燃放煙花爆竹引發的火災平均值下降50％，除夕夜城八區環境噪聲平均值下降33％，煙花爆竹年銷售量平均值下降40％。但是隨著時間的推移，這項法規的推行遇到了一些阻礙，以2001年的情況為例，違規燃放煙花爆竹的現象明顯反彈，僅春節期間就查處106起嚴重違反禁放規定的行為，是1994年的兩倍多﹔被口頭批評教育的違法燃放者更是不計其數。在北京春節期間煙花此起彼伏，爆竹聲連綿不斷，老百姓也開始質疑是否這項法規已經名存實亡。

本人認為我們也可以從阿羅不可能定理入手去分析這項政策是否應該繼續或者修改，這裡僅僅提供一個粗略的定性分析。首先我們可以把市民初期對燃放煙花爆竹的幾種態度看成是幾種偏好，一種是堅決認為應該全面禁止燃放煙花爆竹的行為，簡稱為禁放﹔一種是認為隻能在特定時間特定區域燃放煙花爆竹，簡稱為限放﹔最后一種是認為燃放煙花爆竹是合理的行為，應該無條件放開，簡稱為可放。當然在現實中每一個人對於這三種態度的偏好次序是不同的，拋開一般意義上的科學因素之外，我們可以看到以下三種不同的偏好順序：

表3 關於禁放法規的原始態度

根據前面我們介紹的阿羅不可能定理，我們這種民主多數的表決情形是很難有明確結果的，因為比較A與B，限放 〉禁放 〉可放這樣的一種順序將被認可，比較B與C，可放 〉限放 〉禁放則是比較理想的方案，而再比較A與C，我們又發現禁放 〉可放 〉限放的排序是符合一般規則的。由於這樣的投票陷入了無休止的循環之中，所以不可能有一個令各方都滿意的結局，也就是說，在忽略各種選擇的絕對人數時，我們不能得出三種選擇中的某一種是最佳的，是在理論上超越其他兩項選擇的。既然我們知道“禁放”不是最優方案，我們是應該被動地維持現狀還是尋求一些解決方式，現在我們再返回看一看現實中的變化。

自2000年起，和北京幾乎同時實行“禁放法規”的一些大中型城市，如上海，杭州，石家庄都陸續對春節期間可燃放煙花爆竹的范圍進行了劃定，天津市的規定更為詳細，對燃放的時間，地點和品種都有非常明確的限制，連近鄰都有所動作，是否北京也應該放開，使以往的“暗放”合理化。尤其是我們也看到2001年7月13日申奧成功和10月7日中國足球沖出亞洲，狂歡中，北京的爆竹一改數年來“鬼鬼祟祟”的狀況在城裡響了起來，嚴格的執法人員在這兩個夜晚倒也頗有人情味兒地十分“寬容”。 一些專家也提出，市區禁放鞭炮不能一刀切，如果能在市區裡限制時間、地點和鞭炮種類按規定燃放，既能增加“稅收”，又能增加節日氣氛，豈不兩全其美？很多普通市民也在互聯網和報紙上表達了同樣的觀點和建議。面對這樣的提議以及廣大市民的普遍要求，政府應當如何應對，從公共選擇理論方面分析，怎麼做可以解決阿羅循環投票的怪圈？筆者認為，這個問題恰恰可以從另一位諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森的不可能定理上找到較為理想的答案。我們同樣可以將禁放，限放和可放看成是三種政策選擇，但是從以往的實踐和人們原始態度變化上看，無條件燃放煙花爆竹的設計已經不能代表較多的一部分人的意見了，主要原因可以歸結成以下兩個方面：第一，隨著人們科學素質的提高，燃放煙花爆竹的危害已經深入人心，健康過節與慶祝的理念初步扎根，移風易俗工作有了一定的效果。第二，近十年的禁放法規從法律上設計了一條制度導向，使人們比較容易放棄原始的對任意燃放煙花爆竹的盲目支持，從思想上有了一個明顯的轉變。由此，我們可以看到“可放”不是最優的選擇，在以下的投票分析中也不存在它是首選方案的設計。這樣，我們可以得出表4：

表4 關於禁放法規的修正態度

顯而易見，這樣再綜合比較ABC，限放無疑是最佳的選擇，禁放次之，可放成為了最差選擇，原來沒有最優方案的情形馬上消失，循環投票的問題迎刃而解。同時，我們也很欣喜地看到，政府對此項政策的調整也恰恰滿足了上述分析。近期，北京市政府已經通過座談會或相關媒體征求專家和廣大市民的意見，對改“禁放”為“限放”的可行性進行了詳細的論証，並出台了相關規定的草案，准備報北京市人大常委會審議。據可靠消息透露，年內有望通過修改后的燃放條例，12年的“禁放”有望解禁。

綜上所述，我們借助這兩個不可能定理對現實政策問題的分析告訴我們：盡管在理論上沒有一項政策是最優的，就像人們看待民主制度設計一樣，它隻能是次優選擇，但是如果我們增加一些合理的前提或假設，從更長遠的視角看待政策和制度設計，往往結果會更好，會得到更多人的擁護和支持。

四 公共選擇理論在中國公共政策應用中的另一些重要啟示與思考

1，民主集中制是目前中國合理的制度設置

在以上的分析中我們已經看到，簡單的多數不一定是最優的，簡單的民主有時候也會陷入困境之中，像阿羅所描繪的投票悖論一樣，有時候用民主的方法去決策在成本上並不經濟，不符合帕雷托最優。具體到中國，普通民眾在一定程度上存在著重視眼前利益，忽視長遠利益﹔重視既得利益，忽視潛在利益的短視效應。他們在參與政治生活時表現的激情與不理性，缺乏足夠的信息形成鮮明的對比。因此，從次序上看，先民主再集中並統一於政治中心的決策體制是有效率的﹔從領域上看，較為集中的政治事務的決策體系和適當分權的經濟事務決策體系相結合也是行之有效的，一些現實中的例子也恰恰說明了這一點。

2，在政策設計時擺好效率和公平的位置

一般的公共選擇理論是強調效率是不能犧牲的，而且非常重視帕雷托最優的實現，因為隻有這樣才能滿足任何人改善自己境況的願望。但是筆者認為這裡面存在兩個明顯的實際問題，一是追求效率要注意機會均等，現實中往往存在一項政策設計初衷是積極的，但操作上卻使不同資源稟賦的人得到不同的結果，這樣就損害了公平。二是在一個社會主義發展中大國中，貧富分化的問題已經比較嚴重，不能再在政策設計上加劇這種分化，有時候為了政治的目的，給公平以政策傾斜是必要的。因此，過去至目前我們在經濟和政治領域遵循的“效率優先，兼顧公平”的指導方針仍需要堅持，尤其要強調在政策設計上注意二者的平衡，用政策杠杆調節與規范。

3，堅持漸進式改革的現實意義

公共選擇理論強調達到投票的一致性，但現實告訴我們，我國各階層還處在比較普遍的利益沖突中，任何一項政策出台都可能有益於一部分人，同時損害另一部分人的利益，盲目追求一致的結果往往遭遇重重阻力。因此增量改革與民主化，邊際調整和穩步前進以及自上而下的推動是必經之路，也是符合“以量變促質變，積小溪成江河”的哲學思維。在現實中，我們看到改革開放20多年來所走的“先試點，再改進，后推廣”的漸進模式也是成功的，讓人們去主動適應新體制盡管需要時間，但最終還是能得到人們的廣泛認可，一致擁護。

五 小結

曾經有人對公共選擇理論以尖銳的批評：它是建立在非現實假設之上的紙上談兵1。但是追求良好的政治和政策設置，是每一個不想碌碌無為的科學家的共同心願。正如針對物理學家假定摩擦系數為零的理論一樣，我們不會因此視其為非現實的無稽之談而嗤之以鼻2。同樣，也不必對公共選擇求全責備，而是應當把它看作是一種積極的理論視角。在中國的公共政策過程中，它不一定是最重要的理論范式，但一定是可以借鑒的，是突破傳統思維習慣的。我們的工作應該是：如何把個體或集團對利益的追求導向共同的良好的政治架構和政策設計，盡管這個過程將十分艱難和漫長。

參考文獻

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[9] 陳慶雲著，《公共政策分析》，中國經濟出版社，1996年版

[10] 張世賢著，《公共政策析論》，台灣五南圖書出版社，1986年版

1 小林良彰著 楊永超譯 《公共選擇》第3頁 經濟日報出版社 1989年版

2 Marshall Jevons，《 The Fatal Equilibrium 》 The MIT Press 1985年版