中国行政领导体制改革的新思维

序言

新世纪的曙光已经在古老东方地平线闪亮,千年的难得机遇牵动着中国亿万人民的心怀,但国际形势不允许我们稳步进入21世纪，正像未来学者奈斯比特所说的：“新世纪像一块巨大的磁石，吸引着我们，要我们再悟我们的价值观和现存的社会机制。”中国行政领导体制作为中国政治体制的核心部分，必定要在阵痛和冲击之间获得发展，在变革的熊熊烈焰中接受考验。同时我们也应看到，中国将是从这种改革烈焰中再生的凤凰，这种再生也将是制度上的创新与突破。从近几年中国的行政领导体制改革的脚步来看，我们看到了这种新的思维方式，这必将是我们改革成败的关键所在。本文将就这种新的制度模式加以讨论，提出笔者的一些完善行政体系的拙见，试图把握中国行政改革的发展方向。

一、从行政的实施方式上看，直接行政需要过渡到间接行政。

建国之后，甚至是改革开放这后的很长一段时间里，我国一直把直接行政视为最优模式，处于宏观角度的政府对处于微观层次的企业四定：定指标、定基数、定额度、定执行。政府如同使企业的婆婆加老板，对企业的任何行为都要插上一手，好像在企业头上加了一道紧箍咒，任你多有本事，也飞不出如来的手掌心。这样做的弊端在90年代暴露无疑，从中央到地方指标、利税、工资等层层划分势必多了许多中间环节，使许多机构“忽如一夜春风来”，人员膨胀是必然的结局。同时这根本上与“政企分开”的要求相背离，给政府机关加上了义愤不必要的负担。

我们现在谈到的间接行政将使过去的面貌焕然一新，利率、汇率、税率一系列杠杆的运用以及信息化、专业化的调控机制的运行、文化的建设实现合理的诱导。换言之，这是一种行之有效的利益机制，将使政府、企业、个人的利益最大化，一方面保证了企业、个人作为社会活动主体的地位，另一方面也使一些政府机构，尤其是工业管理部门失去了存在的必要，卸下积重难返的包袱。

我们还要强调,这种间接行政的取代是根本性的、是持续的，是行政领导制度改革的中心环节。

二、从行政的手段来看，指令性行政应该过渡到服务化行政。

中国自古以来的官本位思想至今没有清除的最大表现就体现与这种行政机关的指令行政。社会组织包括企事业单位统统被纳入行政权力这张无形的大网之中，并建立严格的等级从属关系。政府行政活动都是在发布命令，课题只能被动的接受，反驳的权力被减至最低点，最多也只能抱怨一句：“外行领导内行。”。这种扭曲的管理模式最大的负面效应是：事无巨细都得由上面说了算，社会的活力，个人的创造性以及社会资本被严重的抑制，难以发挥。

从近几年的发展趋势看，这种情况有了明显改变，尤其体现在政府角色的转变上。政府在一定程度上认识到自己应该管什么，能够管什么，把自己摆在了一个为社会服务者的位置，是公共权力回归到位公共服务的本来性质与面目。实际上，“一切围着机关转”是传统社会行政的变态现象，在和平时期，社会服务功能应摆在突出的位置上。

三、从行政的特色来分析，传统的关系型行政正在退出历史舞台，法理型行政成为我们的目标。

中国作为东方国家的代表，向来是依照“情理法”这样一个顺序来处理公共事务的，写条子、拉关系已司空见惯，“跑部钱进”成为地方发展的箴言。具体到行政管理机制中，这种关系型行政是指在操作中只凭经验或主观意志决策，带有很大的随意性与盲目性，易受其他因素的干扰，缺乏科学与法律的基础而推行的管理方法。在中国这种行政方式的主要表现有：

（1）尾大不掉。帕金森定律告诉我们，行政机构有自我膨胀的倾向，而中国也陷入了“膨胀——精简——再膨胀”的怪圈，往往裁员后的分流没有达到预期效果，只是增加了行政机关的附属物。

（2）近亲繁殖。俗话说：“父子官，夫妻科，孙子倒茶爷爷喝，两个亲家桌对桌。”它形象的刻画了许多行政机关“任人唯亲”的现象。尤其在草根社会，这种植根于小农经济与宗法制度的陋习还在发挥着恶劣影响。“关系网”交织，“家族化”蔓延，为人员膨胀，效率低下再添催化剂。

十五大报告明确指出，一切政府机关都必须依法行政，深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制工作程序的法定化。”这让我们看到中国法理型行政的开端，虽然这必将是一个持久且艰苦异常的工作，但敢于迈出这一步仍是值得肯定的。

四、从行政的层次看，部门行政正在被行业行政取代。

所谓部门行政，是指在政府专业部门分工明确，每一部门只负责本部门的事务，部门间的联系被人忽视，这主要体现在政府的经济管理职能中。“各扫门前雪”已越来越不适应国际化的竞争，打破部门界限，实施全行业的统筹规划已成为大家一致的呼声。但具体到中国的情况，一步到位是不具备现实条件的，这个转变必须要政府与企业的共同努力。较为现实的做法应该是以建立政府行业管理部门为基础，广泛设立行业协会等中介组织。我们应该看到“中介组织”非“舶来品”，中国古代就屡见不鲜，他们主要结余政府与企业、个人之间，发挥着服务、沟通、公证、监督等多种作用。在日本，几乎所有公司都参加了其行业协会。 另外，作为一种新型的知识密集型的组织，创造其衍生的土壤，给与其发展的空间是紧迫的。同时我们也应注意到在中介组织发展过程中的行政化倾向，如果处理不好，它将抑止中介组织以独立的社会角色面向市场。

五、从行政的发展空间来看，静态行政以满足不了公众的需要，动态行政呼之欲出。

在封闭经济下的中国，静态行政有其优越性，按照习惯与规范就可以把行政工作搞好，一套条例可以用若干年。而今天的中国用一日千里来形容毫不过分，新形势、新状况已前所未有的速度出现，我们不能再犹豫彷徨，尤其是我们的行政机关，必须主动去适应，紧闭关注社会各个领域的变化发展，并要做到迅速适应，准确决策，这样的话才能保证我们的行政活动不被抛在一边，跟得上时代的脚步。

在这里我们不得不提到动态行政的技术保障问题。实现动态行政要求我们有先进的技术手段，如计算机网络、现代交通、沟通方式等，我们只有在硬件上达到要求，才能临危不乱的迎接一次次挑战与冲击。

六、从行政的操作层面，“暗箱行政”正在一点点被曝光，透明行政让我们看到了一个新型的政府。

我们不应回避这样一个现实：无论是古代还是现代中国，行政系统就是一个“暗箱”，有一双双幕后的黑手在操纵它，产生了一种神秘感。我们总是制度外的人，看不见暗箱里边的运行，而那些行政官员却因此洋洋得意，也更容易被权力的无上光环所笼罩，也可以说是创造了一种环境为他们的腐败与滥用权力打开了缺口。就像本文早些时候谈到的一样，今天我们的服务行政的根本要求是公正、公开，就像有些饭店开辟透明工作间一样要使外部人员明白规则与操纵程序，由经济属于说就是打破原来的信息不对称，使执行者与行为客体公平的居于系统之内。

毋庸置疑，中国的透明行政实施起来将十分艰难，关键是如何使既得利益者让渡自己的权力。本人认为一方面是制度上的要求，从高层就实行透明化管理，另一方面则要依靠公众与舆论的监督，使幕后的黑手不敢为非。俗话说：请神容易送神难，但拆庙送神势在必行。

七、从行政重心来说，高点行政应逐步世俗化，实现草根行政。

草根行政，即基层行政，尤其是指对农村的行政工作。长期以来，随着城市行政工作的完善和发展，而草根行政没有达到理想的效果，这突出表现在两个方面：

首先，越到草根社会，人治色彩越浓，家长制作风与权力的滥用也越容易产生，同时配套的监督机制也很薄弱，乡村干部犹如是开不动的车子，一会儿被“七大姑八大姨”干涉，一会儿又碍于面子不得部“绕道走”，政策的推行是越来越难。

其次，犹豫乡村政府功能并不完整，有很多机构（如供销社、粮管所）都属于上级机关管理，协调起来困难重重。

我们把行政工作的重心下移，是基于中国的特殊国情，具体的目标应达到“全乡（镇）一盘棋”，以乡村改革带动县级行政改革。浙江省的上虞市就摸索出了一种上虞模式，即在乡镇企业较发达的县市，政府所承担的中心工作即农村的经济工作，必须以乡镇为基础，必须由一个职能健全的乡镇为承载体。

结语

今天，从世界各地射进的阳光使我们能更清晰、更全面、更透彻的重新审视中国改革走过的路程以及现在来以生存的环境。现实不容置疑的告诉我们，行政领导体制不改革无出路；未来又预言，危机与希望交织，挑战与机遇同在，曲折与成就共存。无论怎么说，这是一个时代的进步，中国数千年来从没有如此众多可供选择的机会与路径。无论怎么说，我们已开始思考与执行这些新的思维与模式，尽管这种变革是艰难的，甚至是痛苦的。无论是地雷阵，还是万丈深渊，我们决不退缩！