《暂行报律》风波与民国初年的新闻法制建设

摘 要：本文以《暂行报律》风波为中国新闻法制建设中的一个独特案例单独给予分析研究。拟在民国初立的历史背景下考察新闻法规与国家政权建设的关系、报界俱进会和新闻法规的博弈影响等问题。并以历史发展的动态视角，考察民国初年中国新闻法制建设的发展脉络，把新闻法与媒体、媒体组织博弈效应置于民国政权初立的大环境下，不仅有助于我们探析中国新闻法制建设进程本身，也更有助于我们深入的理解媒介与社会的互动效应。

关键词：暂行报律；新闻法制建设；中国报业俱进会

近代知识分子通过报刊和报刊活动来彰显话语权已经逐渐成为一种自主的意识。他们将报刊作为舆论动员的阵地，通过各种宣传方式，充分表达了其政治诉求。在民国初立的《暂行报律》风波中，表现尤为突出。《暂行报律》一颁布，仍然立即遭到了新闻界的一致反对。这些新闻从业人员和以自由知识分子出现的各政治势力代言人，对报刊的舆论造势功能利用地尤为明显。他们利用自己手中的舆论工具，集体刊发反对文章，甚至以新闻职业组织的形式上书孙中山，集体抵制《暂行报律》。在这场报律风波中发生在西学东渐的特定历史条件，自由主义新闻理念的成为其冠冕堂皇的动机和理由。然而当时上海新闻界如此强烈地反对《暂行报律》，从表面现象上看，是为了向南京临时政府争取新闻自由，但实际上却有更为深层次的政治原因：即南北军阀势力与倒袁妥协派为反对南京临时政府发动的舆论攻势。

一、“暂行报律”风波始末

民国元年（1912年）3月4日，南京临时政府内务部对清政府颁布的《印刷物专律》等法规宣布无效，并称在民国报律尚未制定之前，先定《暂行报律》三章，“南京政府内务部以前清报律未经民国政府声明继续有效，应即废止；而民国报律又未颁布，故暂定报律三章，令报界遵守”[1]。全国报界俱进会当电孙中山，表示反对。报律三章，内容为：（一）新闻杂志已出版及今后出版者，其发行及编辑人姓名，须向本部呈明注册，或就近地方高级官厅呈明，咨部注册。兹定自令到之日起，截至阳历四月初一日止，在此期限内，其已出版之新闻杂志各社，须将本社发行及编辑员姓名呈明注册；其以后出版者，须于发行前呈明注册；否则不准其发行。（二）流言煽惑，关于共和国体有破坏弊害者，除停止其出版外，其发行人、编辑人井坐以应得之罪。（三）调查失实，污毁个人名誉者，被污毁人得要求其更正。要求更正而不履行时，经被污毁人提起诉讼时，得酌量科罚[1]。

这样三章规定，从一般意义上说，并没有对新闻自由作出过分的限制，而且，为了防止帝制的复辟，不让颠复者在报刊上散布破坏共和国体的言论，也是合情合理的。然而《暂行报律》一公布，中国报界俱进会首先表示反对，立即致电孙中山，表示“报界全体万难承认。”很快，《申报》、《新闻报》、《时报》、《神州日报》、《时事新报》、《民报》、《大共和报》等均登报致临时大总统孙中山电，强烈反对该报律。同时，《民立报》于3月6日刊发章士钊《论报律》一文，明确提出“法制国而无此物”，第二天，《申报》《大共和报》等上海报纸又刊出章太炎《却还内务部所定报律议》。该文点明：“民主国本无报律”，并称：“且立法之权，职在国会，今纵国会未成，未有编定法律者，而暂行格令，亦当由参议院定之。内务部所司何事，当所自知，辄敢擅定报律，以侵立法大权，已则违法，何以使人遵守？[2]”对报律的立法程序提出质疑。章太炎认为内务部议定报律不仅毫无法律依据，而且侵犯了参议院的立法权。

在舆论界的一致抵制下，孙中山于民国元年（1912年）3月9日通知内务部，取消《暂行报律》。通告称：“案言论自由，各国宪法所重。从善改恶，古人以为常师。自非专制淫威，从无故事摧抑者。……该部所布暂行报律，既未经参议院议决，自无法律效力，不得以‘暂行’两字谓可从权办理。……民国此后应否设置报律，及如何订立之处，当俟国民会议决议，勿遽亟亟可也。[3]”旋即下令撤销了《暂行报律》。一场风波就此平息，《暂行报律》成为中国新闻法制史上的一现昙花。《暂行报律》的旋起旋灭，是民国初期“绝对新闻自由”新闻理念的盛行的显著标志，这种形式上新闻权力的胜利在短时间内促进了民初报业的大繁荣。但这种繁荣只是短暂的假象，离开了法律的合理约束，报界的自由言论自然不会长久，甚至会为以后的厄运埋下祸根。最终在“癸丑报灾”的残酷现实下幻灭。当时的报界精英对新闻自由的认识有偏差，对西方自由主义的新闻生产方式盲目追从，矢志追求的是绝对的“新闻自由”，是这次报律风波的根本原因。

二、中国报业俱进会与“暂行报律”风波

南京临时政府内务部所制订的《暂行报律》公布后，便遭到新闻界人士的普遍反对，他们通过当时第一个全国性职业报业组织——中国报业俱进会直接致电孙中山，旗帜鲜明的表明反对该报律。

中国报业俱进会成立于1910年9月，是国内第一个全国性新闻职业团体。这个组织最初由《神州日报》、《时报》发起倡议成立，原定名为“全国报馆联合会”，1910年6月，中国在南京举办大型工商业展览会——南洋勤业会，各地报馆派记者采访，期间，上海报界记者提议，在此前众多区域性报界团体成立的基础上，成立全国报界大联合。是年9月4日，上海日报公会主持召开了中国报业俱进会的成立大会，会议的地址选在了南京劝业会公议厅，第一次讨论会便制定了组织的章程和宗旨。要求“以各报馆为集体会员，不以总理、主笔为会员，但承认其为代表；每年召开一次大会；中国人自办报馆才有入会报馆资格：在各地设立分会。”明确表明俱进会的组成单位是报馆，而非传统意义的报人，并坚持纯粹性，要求是国人自办报馆，并宣称中国报界俱进会以“结合群力、联络声气、督促报界之进步”为宗旨。这个组织在诞生之初，便具备彰显“新闻自由、新闻权力”的特质。会上选举了领导机构，并决定“设事务所在上海办理会中一切事务”，规定是以报馆为会员单位的全国性新闻界团体。它在上海召开特别大会，又通过了“关于全国报界共同的利害问题”，“须用全体名义执行对外联络事宜”等决议。根据当时的统计结果，参加这个全国性新闻组织的共有“上海6家、北京7家、东三省9家、广东2家、香港1家、江西3家、汉口1家、浙江3家、南京2家、四川2家、福建1家、贵州1家、芜湖1家、无锡1家、共40家”[4]，这40家报馆分布在20个地区，且基本上包括了当时报业相对发达的一些省市。

从报界俱进会的地域分布来看，这是一个真正意义上全国性的新闻组织，联合声气以督促报界进步的实际意义就是以报界的群体力量来对抗外来压力，而外在压力的主要来源便是当局政府。所以当《暂行报律》乍一公布后，中国报界俱进会立即在上海召开紧急会议，基于新闻界自身的利益考虑，一致同意拒绝执行报律三项规定。在及与会代表详细讨论后发表致孙中山大总统电:“今统一政府未立，民选国会未开，内务部搜定报律，侵夺立法之权，且云煽惑关于共和国体有破坏弊害者，坐以应得之罪。政府丧权失利，报纸监督，并非破坏共和。[5]”孙中山接到此电文后，为巩固新生政权，于3月9日即明令撤销《暂行报律》。可见在“暂行报律”风波中，中国报业俱进会以报界同仁组织的形式，起到不可忽视的作用。这是中国新闻人首次以报界团体为主体来抗争当政政府的报纸管理律法。此后，北京报界同志会集体反对袁世凯的《报纸条例》；1915年中日交涉中，广东报界公会掀起的一系列反日活动，《申报》在报律风波后不久，发文明确表示：“亟宜联合全国成一大团，……凡此对内对外，我报界均应互相商榷，确定方针，以发挥共和之精神，制造健全的舆论。[6]”由此可见报界同仁意识到了以团体的力量对抗当局以及时局的重要性。“暂行报律”风波对中国新闻团体的发展，功不可没。

《暂行报律》被明令取消，这是报界俱进会引领报界抵制报律的显著成绩。但是关于报律的争论问题，并没有因此停止。之后，上海日报公会、湖南报界联合会、武汉报界联合会等新闻团体曾多次就报律问题与地方政府进行交涉，这说明不得滥用法律限制言论自由、钳制报业发展成为报界共识，以至中国报界俱进会上海特别大会特意通过“不承认有报律案”[7]。甚至对于中国报业俱进会本身，关于报律问题的争议仍然存在。然而对报律问题的不断争议，并未能延长这个第一个中国职业新闻团体的历史寿命，其存在仅仅维持了不到三年的时间。然而该团体的存在还是有其鲜明意义的。总体而言，中国报界俱进会在暂行报律及其他相关事件的带动和鼓舞下，使得中国新闻界在很长一段时间，内引外联，加强组织之间的亲密互动。在对待重大社会政治事件或者关于报业厉害的事件上，群策群力，充分利用已有的媒介资源，整合传播力量，使得报业在在政治、社会、文化方面的影响更加显著，让报界成为不可忽视的社会势力之一。因此不管是不是对西方自由主义新闻的盲目追求，毕竟是有组织的争取新闻权力的开端，从这个角度说，俱进会对新闻法制建设是有积极意义的。

三、对报律的误读与新闻自由绝对化

在致孙中山大总统信中，中国报业俱进会提及《暂行报律》“欲袭满清专制之故智，钳制舆论”[6]一语点明中国新闻界自诞生以来，如何长期受清政府各种法律和规章严苛的压制。故民初新闻界一面向往西方宽松的媒介环境，对新闻出版自由强烈渴望，一面对新政权报以实现民主国家新闻自由主义理论的希望，二者合力，导致报界对《暂行报律》的实施给与严厉的批判和抵制。然而就民国《暂行报律》而言，它对新闻界的约束并不过分，它认为一切报刊都应呈请注册，不许攻击新政权新整体，不许毁坏别人名誉，报道失实应更正等。这在任何国家都是最基本的要求，否则就不能成为完全独立主权的国家。而且《暂行报律》报律本身的完善也需要一个渐进的过程。然而，一部分盲目信任新闻自由主义新闻理念的社会自由主义知识分子占据舆论阵地，兼之另外一部分人基于政治原因，导致《暂行报律》在民初寸步难行。当时比较有影响力的《申报》的反应可窥一斑。在发表发对《暂行报律》的当天，申报同时刊载社论《论国会宜早召集》，提及：“前清之亡，亡于专制。专制者何政礼也？民国之成，成于共和，共和者何国礼也？然则民国之政礼将为专制乎？[8]”直接批评南京政府“专制”地对待新闻报纸，并提高到政治体制的批判高度。此后，该报在3月8日头版刊登的孙中山上海报界电文后配发评论《论新政府今日急宜痛除虚骄之习》，提及南京政府有“虚骄之习”，并认为此虚骄之习“足以扰乱人心而影响国事也。……前清之亡，亡于失民心，民国之兴，兴于得民心，乃合众人之心。[9]”以《暂行报律》为引，认为南京政府成立之初，便有不尊重民意的“虚骄之习”。

这种站在维护新闻传播者利益的过度批判是当时的普遍状态。然后，影响更大的却是那些基于政治目的，刻意扩大报律事件的社会影响的一些人和组织。在报律斗争中，他们以践行新闻自由为旗号作为反对理由，实际上有更深层的社会政治原因：即南北军阀势力及政治妥协派为反对南京临时政府而趁机发动的舆论攻势。如报律风波中比较有影响的人物章太炎。在反对民国《暂行报律》事件中，他实际是为了实现政治斗争的目的而抵制报律。其政治立场为吹捧袁世凯等伪立宪党人，因此极力攻击孙中山和临时政府。甚至同盟会机关报《民立报》，也积极参加署名发表通电反对《暂行报律》。之所以如此，一方面是出于该报一贯的“国民之舆论”理想和使命。背后的原因是这时的《民立报》虽的宣传基调已转到南北妥协的倾向，在舆论上强调“不逼袁世凯为恶”，采取以妥协求团结的态度。