《广告法》修订"信骚扰"能治? 看国外如何治理

日前，国务院法制办公室就《中华人民共和国广告法(修订草案)(征求意见稿)》公开征求意见。意见稿拟规定，未经当事人同意或者请求，不得向其固定电话、移动电话或者个人电子邮箱发送广告。而在移动互联网不断壮大的今天，广告法的修改能否遏制扰人的“信骚扰”呢？修订草案对于垃圾短信治理力度是否足够？本报记者采访了中国人民大学商法研究所所长、法学院教授刘俊海。

政策技术空子大 “信骚扰”久治不愈

垃圾短信一直是困扰各位手机用户的一只“拍不死的苍蝇”。根据2013年中国手机安全状况报告称，去年手机垃圾短信共计971亿条，较2012年的712亿条增长了36.4%。事实上，垃圾短信的背后是广告主和不法分子巨大的利益诉求。在利益的驱使下，针对运营商、手机安全厂商的监测、拦截技术，不法分子从政策上钻空子，在技术上实现突破，研发出诸如伪基站等高新型群发工具。这也就造成了国内垃圾短信、欺诈短信泛滥等乱象丛生的局面。

而实行了二十多年的广告法，日前修订草案公开征求意见，最引人注目的当属对垃圾短信的治理。实际上，“信骚扰”问题由来已久，我国有关部门也不是没有出过招。2008年，国内三大运营商就共同签订了《中国互联网协会反垃圾短信息自律公约》，其中对“垃圾短信”、“违法和不良短信息”做了明确定义，并对短信息发送规则进行详细规定，为保护消费者的利益提供了依据。2010年9月，为打击垃圾短信，相关部门要求我国手机用户要开始进行实名制登记。但是截至2010年，我国已经有超过6亿的手机用户，手机实名制的实施涉及老用户的补登记和新用户的身份确认等多个环节，这又将是一个浩大而艰难的工程。到目前为止，手机实名制依然只是“看起来很美”。

“药引”未用准 《广告法》修订难见效

修订草案中把垃圾短信的治理提到了重要的位置，但中国人民大学商法研究所所长刘俊海认为，这次的修订草案某程度上尊重了消费者的隐私权、扩大了广告法的外延。“但是该草案给予垃圾短信的空间依然很大，一些长期存在的问题并没有具体规定，还需要出台治理垃圾短信的执行细则才有效。”

运营商责任依旧“老花”

长期以来，由于提供网络的运营商不作为，甚至某些运营商和短信群发机构之间出现不正当的利益勾结，可以说是在为垃圾短信助纣为虐。

刘俊海说：“运营商在垃圾短信的治理上本来就有不可推卸的责任。首先，广告商发送垃圾短信的平台是运营商提供的；其次，掌握大量信息的运营商，有贩卖消费者个人隐私的嫌疑；再次，运营商自己也经常发送垃圾短信，对手机用户造成严重的困扰。从这三个角度来看，运营商更应该为消费者把好关。”

但是，从修订草案来看，运营商的责任并没有得到明确规定。

执法主体“营养过剩”未解

刘俊海认为，现在广告法的处罚主体很确定，就是工商局。工商局不但是广告市场的监管者，还是广告业的主管部门。“由于涉及到电信的问题，管电信业的就是工信部，互联网也归工信部管，广告法涉及到部门与部门之间的合作就出现多头治水的原则。假如工商局执法严但是工信部执法松，那《广告法》再怎么修订也还是没有用。我希望广告法是统一的广告法，而不是部门的广告法。修订草案必须要明确规定工商部门和电信管理部门、公安机关应就垃圾短信的监管建立高效的合作机制，这样的修订才有意义。”他说。

罚则仍患“脸盲症”

另外，在《广告法》的修订草案规定，针对垃圾短信的处罚，应“参照国家电信管理的有关规定”。刘俊海表示，这样的规定俨然是“猜谜语”：“具体规定是什么、违法要承担什么责任、罚款是多少、谁来处罚，这些都应该详细地写出来，像现在这样老百姓还要去找相关的规定，显然不合适。”

处罚力度依然“肌无力”

除了罚则不明，《广告法》修订草案的处罚力度依旧欠缺。另外，根据已颁布的《电信条例》《互联网信息服务管理办法》和《中国互联网行业自律公约》等，都未对垃圾广告治理提出明确罚则；《互联网电子邮件服务管理办法》虽然规定，对通过互联网传送垃圾广告者“责令改正，并处一万元以下的罚款；有违法所得的，并处三万元以下的罚款”，但与通过传送垃圾广告每年获利过百亿相比，这样的处罚力度明显偏轻。违法成本低，是导致垃圾广告屡打不绝的重要因素。

法律不该只是

“创可贴”

不分时间、不管场合、不邀而至的垃圾信息（不仅是手机短信）神憎鬼厌，可就如影随形，无孔不入，无处不在，像香口胶黏到了衣服，甩不脱。至少在2008年前，社会就有了立法呼声，一些零散、边缘、虚泛的规定陆续出现在“公约”、“条例”中，以法律形式确认，今天算是大姑娘坐花轿——头一回，比起一些国家整整晚了十几年。这法律的“跟跑”速度也忒慢了，可真不容易。

法律为调节现实而生，滞后是必然的，但是滞后要有个谱，迟滞得太离谱便是立法者的失职。这层暂且不说，最悲催的是，法律好不容易赶上了，发现还是没跑到前面，又要继续“跟跑”。不妨看拟规定：未经当事人同意或者请求，不得向其固定电话、移动电话或者个人电子邮箱发送广告。那么，往固定电话、移动电话上打广告电话，往QQ、微信群上发广告信息，互联网页强行弹出广告页面等等，算不算违法？不久前，一家互联网公司推出防止网页弹出广告软件，就引起其它互联网公司不满，如果他们真打起官司来，要怎么办？

随着互联网技术的深度发展，广告技术也将更加巧妙与隐蔽，更多的广告形式将出现，更多的冲突将产生，因此对相关法律的预见性、前瞻性要求更高。“创可贴”式的法律“保鲜期”太短，难以满足未来的法律需求。 （练洪洋）

垃圾短信之国外用药

日本——尊重用户

日本法律规定，手机用户有权拒绝接受不需要的短信，而一旦这些短信遭到用户拒绝，则禁止再次发送，否则将以妨碍电子邮件通信罪论处。

英国——处罚有力

将发布手机垃圾信息视为犯罪活动，发送者要被罚5000英镑(约合人民币7万元)的罚金。

美国——运营商合作

美国几家电信公司，在政府和用户的要求下，相继开发了垃圾短信屏蔽程序。用户只需进入这些公司的网页，就可以自行设置这种“防火墙”，选择了相应的“黑名单”之后，就可以有效地阻止垃圾短信。

观点速递

我国社保体系

要用改革化解风险

我国社会保障体系建设由于传统的体制性障碍犹存、渐进改革的历史局限、利益分割格局的形成以及牵一发而动全身的复杂社会生态，面临着日益扩张的社会风险、制度风险与信用风险。接下来我们要从三个角度来对问题进行改革。首先，整合制度与优化制度，以提升制度的公平性。二是均衡责任与增强互济性，以确保制度的可持续性。三是加快顶层设计与法制建设，让社会保障真正为全体人民提供稳定的安全预期。

——访全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成

民营企业

要更重视资源配置

十八届三中全会的《决定》在理论上已经有两大突破，一是市场在资源配置中起着决定性作用，二是建立混合所有制。因此，民营企业必须认识到资源配置效率的重要性，并且进一步认识到资本市场的重要性。其次，在资源配置效率面前，企业要重视过往视为非生产人员的员工，包括从事融资、筹资工作的人员，从事人事组织工作的人员，从事宣传工作的人员以及从事行政管理工作的人员。同时，通过共享利润，产权激励、员工持股等措施，调动员工的积极性。

——著名经济学家厉以宁撰文指出

新型城镇化

突破在产城融合

县域是中国经济的基本单元，国家的各种机构就设到了县域。35年改革开放的经验证明，县域经济很重要，如果县域搞得不好，大城市搞得越来越漂亮，那么城乡差距只会越拉越大。因此，对于新型城镇化来说，推进的难点就在县域层面。而归根结底，县域层面的就地城镇化，关键在于产城融合发展、提供更多就业机会。

——中共中央政策研究室副主任郑新立接受采访时指出