《暫行報律》風波與民國初年的新聞法制建設

摘 要：本文以《暫行報律》風波為中國新聞法制建設中的一個獨特案例單獨給予分析研究。擬在民國初立的歷史背景下考察新聞法規與國家政權建設的關系、報界俱進會和新聞法規的博弈影響等問題。並以歷史發展的動態視角，考察民國初年中國新聞法制建設的發展脈絡，把新聞法與媒體、媒體組織博弈效應置於民國政權初立的大環境下，不僅有助於我們探析中國新聞法制建設進程本身，也更有助於我們深入的理解媒介與社會的互動效應。

關鍵詞：暫行報律﹔新聞法制建設﹔中國報業俱進會

近代知識分子通過報刊和報刊活動來彰顯話語權已經逐漸成為一種自主的意識。他們將報刊作為輿論動員的陣地，通過各種宣傳方式，充分表達了其政治訴求。在民國初立的《暫行報律》風波中，表現尤為突出。《暫行報律》一頒布，仍然立即遭到了新聞界的一致反對。這些新聞從業人員和以自由知識分子出現的各政治勢力代言人，對報刊的輿論造勢功能利用地尤為明顯。他們利用自己手中的輿論工具，集體刊發反對文章，甚至以新聞職業組織的形式上書孫中山，集體抵制《暫行報律》。在這場報律風波中發生在西學東漸的特定歷史條件，自由主義新聞理念的成為其冠冕堂皇的動機和理由。然而當時上海新聞界如此強烈地反對《暫行報律》，從表面現象上看，是為了向南京臨時政府爭取新聞自由，但實際上卻有更為深層次的政治原因：即南北軍閥勢力與倒袁妥協派為反對南京臨時政府發動的輿論攻勢。

一、“暫行報律”風波始末

民國元年（1912年）3月4日，南京臨時政府內務部對清政府頒布的《印刷物專律》等法規宣布無效，並稱在民國報律尚未制定之前，先定《暫行報律》三章，“南京政府內務部以前清報律未經民國政府聲明繼續有效，應即廢止﹔而民國報律又未頒布，故暫定報律三章，令報界遵守”[1]。全國報界俱進會當電孫中山，表示反對。報律三章，內容為：（一）新聞雜志已出版及今后出版者，其發行及編輯人姓名，須向本部呈明注冊，或就近地方高級官廳呈明，咨部注冊。茲定自令到之日起，截至陽歷四月初一日止，在此期限內，其已出版之新聞雜志各社，須將本社發行及編輯員姓名呈明注冊﹔其以后出版者，須於發行前呈明注冊﹔否則不准其發行。（二）流言煽惑，關於共和國體有破壞弊害者，除停止其出版外，其發行人、編輯人井坐以應得之罪。（三）調查失實，污毀個人名譽者，被污毀人得要求其更正。要求更正而不履行時，經被污毀人提起訴訟時，得酌量科罰[1]。

這樣三章規定，從一般意義上說，並沒有對新聞自由作出過分的限制，而且，為了防止帝制的復辟，不讓顛復者在報刊上散布破壞共和國體的言論，也是合情合理的。然而《暫行報律》一公布，中國報界俱進會首先表示反對，立即致電孫中山，表示“報界全體萬難承認。”很快，《申報》、《新聞報》、《時報》、《神州日報》、《時事新報》、《民報》、《大共和報》等均登報致臨時大總統孫中山電，強烈反對該報律。同時，《民立報》於3月6日刊發章士釗《論報律》一文，明確提出“法制國而無此物”，第二天，《申報》《大共和報》等上海報紙又刊出章太炎《卻還內務部所定報律議》。該文點明：“民主國本無報律”，並稱：“且立法之權，職在國會，今縱國會未成，未有編定法律者，而暫行格令，亦當由參議院定之。內務部所司何事，當所自知，輒敢擅定報律，以侵立法大權，已則違法，何以使人遵守？[2]”對報律的立法程序提出質疑。章太炎認為內務部議定報律不僅毫無法律依據，而且侵犯了參議院的立法權。

在輿論界的一致抵制下，孫中山於民國元年（1912年）3月9日通知內務部，取消《暫行報律》。通告稱：“案言論自由，各國憲法所重。從善改惡，古人以為常師。自非專制淫威，從無故事摧抑者。……該部所布暫行報律，既未經參議院議決，自無法律效力，不得以‘暫行’兩字謂可從權辦理。……民國此后應否設置報律，及如何訂立之處，當俟國民會議決議，勿遽亟亟可也。[3]”旋即下令撤銷了《暫行報律》。一場風波就此平息，《暫行報律》成為中國新聞法制史上的一現曇花。《暫行報律》的旋起旋滅，是民國初期“絕對新聞自由”新聞理念的盛行的顯著標志，這種形式上新聞權力的勝利在短時間內促進了民初報業的大繁榮。但這種繁榮只是短暫的假象，離開了法律的合理約束，報界的自由言論自然不會長久，甚至會為以后的厄運埋下禍根。最終在“癸丑報災”的殘酷現實下幻滅。當時的報界精英對新聞自由的認識有偏差，對西方自由主義的新聞生產方式盲目追從，矢志追求的是絕對的“新聞自由”，是這次報律風波的根本原因。

二、中國報業俱進會與“暫行報律”風波

南京臨時政府內務部所制訂的《暫行報律》公布后，便遭到新聞界人士的普遍反對，他們通過當時第一個全國性職業報業組織——中國報業俱進會直接致電孫中山，旗幟鮮明的表明反對該報律。

中國報業俱進會成立於1910年9月，是國內第一個全國性新聞職業團體。這個組織最初由《神州日報》、《時報》發起倡議成立，原定名為“全國報館聯合會”，1910年6月，中國在南京舉辦大型工商業展覽會——南洋勤業會，各地報館派記者採訪，期間，上海報界記者提議，在此前眾多區域性報界團體成立的基礎上，成立全國報界大聯合。是年9月4日，上海日報公會主持召開了中國報業俱進會的成立大會，會議的地址選在了南京勸業會公議廳，第一次討論會便制定了組織的章程和宗旨。要求“以各報館為集體會員，不以總理、主筆為會員，但承認其為代表﹔每年召開一次大會﹔中國人自辦報館才有入會報館資格：在各地設立分會。”明確表明俱進會的組成單位是報館，而非傳統意義的報人，並堅持純粹性，要求是國人自辦報館，並宣稱中國報界俱進會以“結合群力、聯絡聲氣、督促報界之進步”為宗旨。這個組織在誕生之初，便具備彰顯“新聞自由、新聞權力”的特質。會上選舉了領導機構，並決定“設事務所在上海辦理會中一切事務”，規定是以報館為會員單位的全國性新聞界團體。它在上海召開特別大會，又通過了“關於全國報界共同的利害問題”，“須用全體名義執行對外聯絡事宜”等決議。根據當時的統計結果，參加這個全國性新聞組織的共有“上海6家、北京7家、東三省9家、廣東2家、香港1家、江西3家、漢口1家、浙江3家、南京2家、四川2家、福建1家、貴州1家、蕪湖1家、無錫1家、共40家”[4]，這40家報館分布在20個地區，且基本上包括了當時報業相對發達的一些省市。

從報界俱進會的地域分布來看，這是一個真正意義上全國性的新聞組織，聯合聲氣以督促報界進步的實際意義就是以報界的群體力量來對抗外來壓力，而外在壓力的主要來源便是當局政府。所以當《暫行報律》乍一公布后，中國報界俱進會立即在上海召開緊急會議，基於新聞界自身的利益考慮，一致同意拒絕執行報律三項規定。在及與會代表詳細討論后發表致孫中山大總統電:“今統一政府未立，民選國會未開，內務部搜定報律，侵奪立法之權，且雲煽惑關於共和國體有破壞弊害者，坐以應得之罪。政府喪權失利，報紙監督，並非破壞共和。[5]”孫中山接到此電文后，為鞏固新生政權，於3月9日即明令撤銷《暫行報律》。可見在“暫行報律”風波中，中國報業俱進會以報界同仁組織的形式，起到不可忽視的作用。這是中國新聞人首次以報界團體為主體來抗爭當政政府的報紙管理律法。此后，北京報界同志會集體反對袁世凱的《報紙條例》﹔1915年中日交涉中，廣東報界公會掀起的一系列反日活動，《申報》在報律風波后不久，發文明確表示：“亟宜聯合全國成一大團，……凡此對內對外，我報界均應互相商榷，確定方針，以發揮共和之精神，制造健全的輿論。[6]”由此可見報界同仁意識到了以團體的力量對抗當局以及時局的重要性。“暫行報律”風波對中國新聞團體的發展，功不可沒。

《暫行報律》被明令取消，這是報界俱進會引領報界抵制報律的顯著成績。但是關於報律的爭論問題，並沒有因此停止。之后，上海日報公會、湖南報界聯合會、武漢報界聯合會等新聞團體曾多次就報律問題與地方政府進行交涉，這說明不得濫用法律限制言論自由、鉗制報業發展成為報界共識，以至中國報界俱進會上海特別大會特意通過“不承認有報律案”[7]。甚至對於中國報業俱進會本身，關於報律問題的爭議仍然存在。然而對報律問題的不斷爭議，並未能延長這個第一個中國職業新聞團體的歷史壽命，其存在僅僅維持了不到三年的時間。然而該團體的存在還是有其鮮明意義的。總體而言，中國報界俱進會在暫行報律及其他相關事件的帶動和鼓舞下，使得中國新聞界在很長一段時間，內引外聯，加強組織之間的親密互動。在對待重大社會政治事件或者關於報業厲害的事件上，群策群力，充分利用已有的媒介資源，整合傳播力量，使得報業在在政治、社會、文化方面的影響更加顯著，讓報界成為不可忽視的社會勢力之一。因此不管是不是對西方自由主義新聞的盲目追求，畢竟是有組織的爭取新聞權力的開端，從這個角度說，俱進會對新聞法制建設是有積極意義的。

三、對報律的誤讀與新聞自由絕對化

在致孫中山大總統信中，中國報業俱進會提及《暫行報律》“欲襲滿清專制之故智，鉗制輿論”[6]一語點明中國新聞界自誕生以來，如何長期受清政府各種法律和規章嚴苛的壓制。故民初新聞界一面向往西方寬鬆的媒介環境，對新聞出版自由強烈渴望，一面對新政權報以實現民主國家新聞自由主義理論的希望，二者合力，導致報界對《暫行報律》的實施給與嚴厲的批判和抵制。然而就民國《暫行報律》而言，它對新聞界的約束並不過分，它認為一切報刊都應呈請注冊，不許攻擊新政權新整體，不許毀壞別人名譽，報道失實應更正等。這在任何國家都是最基本的要求，否則就不能成為完全獨立主權的國家。而且《暫行報律》報律本身的完善也需要一個漸進的過程。然而，一部分盲目信任新聞自由主義新聞理念的社會自由主義知識分子佔據輿論陣地，兼之另外一部分人基於政治原因，導致《暫行報律》在民初寸步難行。當時比較有影響力的《申報》的反應可窺一斑。在發表發對《暫行報律》的當天，申報同時刊載社論《論國會宜早召集》，提及：“前清之亡，亡於專制。專制者何政禮也？民國之成，成於共和，共和者何國禮也？然則民國之政禮將為專制乎？[8]”直接批評南京政府“專制”地對待新聞報紙，並提高到政治體制的批判高度。此后，該報在3月8日頭版刊登的孫中山上海報界電文后配發評論《論新政府今日急宜痛除虛驕之習》，提及南京政府有“虛驕之習”，並認為此虛驕之習“足以擾亂人心而影響國事也。……前清之亡，亡於失民心，民國之興，興於得民心，乃合眾人之心。[9]”以《暫行報律》為引，認為南京政府成立之初，便有不尊重民意的“虛驕之習”。

這種站在維護新聞傳播者利益的過度批判是當時的普遍狀態。然后，影響更大的卻是那些基於政治目的，刻意擴大報律事件的社會影響的一些人和組織。在報律斗爭中，他們以踐行新聞自由為旗號作為反對理由，實際上有更深層的社會政治原因：即南北軍閥勢力及政治妥協派為反對南京臨時政府而趁機發動的輿論攻勢。如報律風波中比較有影響的人物章太炎。在反對民國《暫行報律》事件中，他實際是為了實現政治斗爭的目的而抵制報律。其政治立場為吹捧袁世凱等偽立憲黨人，因此極力攻擊孫中山和臨時政府。甚至同盟會機關報《民立報》，也積極參加署名發表通電反對《暫行報律》。之所以如此，一方面是出於該報一貫的“國民之輿論”理想和使命。背后的原因是這時的《民立報》雖的宣傳基調已轉到南北妥協的傾向，在輿論上強調“不逼袁世凱為惡”，採取以妥協求團結的態度。