从“破茧”、“作茧”到“化蝶”的蜕变

【摘要】本文以在中国广电改革与发展史上极具样本意义的上海广电的三次改革为例，分析对比上海文广三次改革的背景、动作与难点。从2001年“大文广”、2009年“大总台”到2014年“新文广”，上海文广的改革路径清晰地呈现出中国广电改革发展的轨迹：每一轮改革都是一次“破茧成蝶”，也是一次新的“作茧自缚”，留待下一轮改革“脱蛹破茧”，是一种渐进性、螺旋式的推进。

【关键词】 广电；改革；上海文广；事业；产业

今年2月以来，上海广电围绕整合东方卫视和娱乐板块启动了新一轮改革，这是新世纪以来，上海文广继2001年“大文广”、2009年“转企改制”两轮改革之后进行的第三轮改革。这三轮改革都处于中国广电改革的风口浪尖，每一轮改革都仿佛从体制与传统的蛹壳中挣脱出来，然后在运营中渐渐被各种新问题的茧丝缚住而形成新的蛹壳，留待通过下一轮改革脱蛹破茧。因此，一定意义上说，国内广电传媒的每一轮改革都是一次“破茧成蝶”，但同时也是一次新的“作茧自缚”，这种悖论式特征几乎已成为许多领域渐进性改革曲折往复推进的一般规律。无论从历时、共时维度还是未来趋势来看，上海广电的三轮改革在中国广电改革与发展中都极具样本意义。

一、“大文广”——事业一个筐，全都往里装

事业集团源于基层广电媒体，因得到中央高层和国家广电总局认可而在全行业推而广之。国内从1999年成立第一家广电事业集团——无锡广电集团，到2004年广电总局叫停事业集团，五年里共成立了20多家广电集团。其中的上海文广集团不论是改革力度还是资源整合广度，都走在了全行业的前列，可以说是自觉地从主体功能属性、社会角色定位和组织制度等方面进行了一次深刻的蜕变。

（一）“大文广”的事业版图

2000年5月，上海围绕文化体制改革的主线推进综合性改革，由上海市电影局、广播电视局和文化局整合而成的上海市文化广播影视管理局正式挂牌。2001年4月，成立了上海文化广播影视集团，业内俗称为“大文广”（SMEG），整体上是事业单位建制，将传媒领域的传统广播、电视、报纸杂志与新闻网站、移动电视、互动电视、宽频电视等新兴媒体，影视领域的故事片、电视剧、动画片等内容制作、发行、放映产业环节，文化领域的文艺表演团体、体育俱乐部及有关文化基础设施，各自打包纳入事业集团的版图，成为国内首屈一指的以文化广播影视为主业并兼营旅游、宾馆、演出、会展等相关产业的规模化综合型新闻文化传媒集团。2003年8月，上海文广旗下又成立了第一财经传媒有限公司（CBN），整合了原上海电视台财经频道和原上海东方电台财经频率的经营性资产，成为国内拥有电视、广播、日报、周刊、网站、研究院等多种媒介和最具影响力的财经媒体集团。

“大文广”改革是在全国文化体制改革的大背景下推进的。2000年1月，全国宣传部长会议上就提出了组建传媒集团的战略性决策；2000年11月17日，广电总局发文明确规定在以宣传为中心的前提下，广播电视“可经营其他相关产业，逐步发展成为多媒体、多渠道、多品种、多层次、多功能的综合性传媒集团”；2001年8月，中办、国办发文对组建广电集团的指导思想、原则、体制、融资等作了全面规定，对推动集团化产生了重要作用。当时的事业集团在体制上可谓五花八门，有的仍是局、企合一（如无锡），有的是集团、台合一（如重庆）；有的是广播、电视合二为一（如南京），有的是文化与广电合一（如上海、杭州）；有的集团是独立的事业法人（如广州），有的集团不是独立法人单位（如宁波）；有的集团整体退出了政府序列（如无锡），有的集团却并未将行政职能完整地移交给当地文广局，而是留在集团内部。总体而言，这种事业集团无非是凭借行政力量把传媒、影视、文化等领域的体制内单位及要素资源，统统装进事业集团的“大筐”里，本质上是一种典型的事业产业二元化结构运行体制。

（二）“大文广”的历史贡献

当时的历史条件下，在文化传媒界这一意识形态专属领地，上海的“大文广”改革具有三个里程碑意义：一是从主体层面对我国广电传媒运营的整体构架及制度样式进行框架型设计，在业内固化了“事业单位企业化经营”的模式。组织形式上套用了“大而全”、“小而全”的特大型国企组织、行政层级和制度样式的“标图”,其官方书面文本之思路、逻辑和红头文件、会议的载体形式之庄重均无可挑剔甚至臻于完美。二是从实践层面确认了广电传媒的经济属性、产业属性及其市场主体身份，为日后广电业市场化改革、产业化发展的一系列政策、理论出台埋下了伏笔。当时在中央政策层面，包括广电业在内的文化产业的经济属性和产业属性尚未得到正式确认。直到2002年的十六大，中央做出了改革文化体制和大力发展文化产业的战略决策，才明确了文化领域在社会主义市场经济条件下具有经济和产业属性。因此，“大文广”改革的观念、理念和举措具有一定的超前性，反映出置身于国内市场经济发达地区的广电传媒自身运转与经济社会接轨中主体意识、市场意识、产业意识的觉醒，其社会角色、主体身份及市场地位也迫切需要得到政策与社会的认同。三是从行政管理层面，试图突破行业和部门的壁垒，为其他省区市的文化局、广电局、新闻出版局（版权局）、体育局、文物局等政府职能部门“多合一”起到了示范与借鉴作用。2013年3月22日，国家新闻出版广电总局挂牌之前，文化领域的政府职能部门整合仅局限于一些省和地级市，截至2014年3月，全国共有17个省级的新闻出版局、广电局、版权局等政府职能部门进行了合并，240多个地级市、自治州、盟和林区等完成文化局、新闻出版局、广电局等政府职能部门的整合。[1]这种机构合并及改革的最终目标是实现大文化制、统一管理。

（三）“大文广”的负面“遗产”

事业集团毕竟是中国广电媒体由传统的宣传单位转变为现代传媒主体的初级形式，在运营中，一些负面效应也逐渐显现出来。2004年12月广电总局叫停了集团化，其主要问题表现为：一是事业集团是由行政力量主导捏合的“物理反应”，而不是市场基础性作用的“化学反应”。多数广电集团内部的单位、资源只是“大筐装土豆”式的简单归拢，传统广电与影视、文化领域在业务、资源方面并没有融合在一起，集团化没有起到资源优化配置的作用。二是行政、事业、产业的边界不清晰，关系没理顺，造成事业、产业的深度混营。有的集团负责人身兼多个头衔，党委书记、台长、管委会主任集于一身。三是内部治理结构、组织架构及领导方式都带有浓厚的行政色彩，不同程度地患有机关庞大、管理部门“叠床架屋”、人浮于事、管理效能低下等“大机构病”。四是广电主业特征不突出，甚至淹没于文化事业之中。有的集团盲目进行多元化经营，盲目涉足非相关领域，造成广电主业荒疏；有的广电集团摊子铺得过大，造成资金链断裂，出现了一些烂尾工程；一些省、市广电与文化、新闻出版职能合并之后，行政监管职能有弱化、虚化的趋向，广电高层也有被“架空”之虞。种种乱象，主要是我国广电喉舌、公共、产业“三位一体”的功能属性、条块分割的“四级办”体制、各地广电体制历史上的差异等原因造成的。

二、“大总台”——广电归位，重新做回“老大”

2009年10月，经广电总局批准，上海广电作为国内首家大型广电传媒集团实现制播分离、整体转企改制的试点，开启了“大总台制”改革，将原来的上海文广集团拆分为上海广播电视台和东方传媒集团，以上海广播电视台为事业框架，通过资本将各种产业单位纳入其麾下。由“大文广”到“大总台”，既是对上一轮集团化改革路径的纠偏性调整，也是在原事业集团母体上进行的又一次蜕变。

（一）“大总台”的事业架构

2009年9月19日，广电总局对外发布了加快推进广电体制改革的消息，并将这轮改革的方向和主题确定为：整体制播分离、转企改制。稍后出台的国家《文化产业振兴规划》也明确提出了加快电影制片、发行、放映单位和文艺院团转企改制，抓好广播电视节目制播分离改革等要求。有关广播电视台与转企改制单位的体制架构早在2004年12月叫停事业集团时便已明确：今后只允许组建事业性质的广播电视台或总台；此前已经成立的事业性质的广电集团，可以将集团改为总台；如果要继续保留事业性质，就一定要把经营性资产剥离，组建新的产业经营公司或集团公司。

2009年10月21日，上海广播电视台和东方传媒集团同时揭牌。原文广集团的播出资源和涉及新闻制作的部门，包括节目编审委员会、台总编室、广播频率和电视频道、播出总控、电视新闻中心、广播新闻中心等，都置入上海广播电视台。新成立的东方传媒集团由上海广播电视台控股，实行“台属、台控、台管”，囊括了原“大文广”除新闻以外的全部制作资源，其业务包括政策允许制播分离的节目制作和广告经营业务，业内俗称为“小文广”（SMG）。具体说，就是将从事业体制中剥离出来的影视剧、动画、少儿、综艺、体育、生活、科技、商业资讯数据服务等节目制作部门转制成企业，实行自主经营、自负盈亏。同时，第一财经（CBN）借道宁夏卫视登陆卫星，以“擦边球”的形式突破了广播电视不允许跨区域整合的界限。之后的第一财经引资以及SMG旗下新媒体公司上海百视通借壳上市都是改革的深化，为进一步实现引资、上市等资本运作和拓展产业版图打下了基础。

（二）“大总台”的成长价值

应该说，“大总台”与“大文广”相比，在制度设计和组织架构方面进了一大步。主要表现在四个方面：一是突出了广电行业的主体性，以广电为核心和主导来统摄改革发展全局，强化了广电传媒在传统媒体和文化领域的领军和主力地位，充分体现了凸显广电主业特征、“守土有责”的主旨。二是将原来的“事业一个筐”变为事业与企业“两个筐”，初步做到了事业与产业分类运营、分类管理。其中事业的筐（“大总台”）用来装新闻制作、频道、频率等公益性业务、资源及资产；企业的筐（“小文广”）用来装所有具有产业属性和可经营性的业务、资源及资产。三是明确了行政、事业、企业的关系及各自定位，做到了局台合一、政事企分离，事业与产业的关系也不再是完全行政化的隶属与管控关系，而是通过资本的纽带来进行控制。上海广播电视台实行事业体制，由上海市委宣传部领导，市文广局实行行政管理；SMG实行企业体制，由上海广播电视台控股，并按照现代企业制度的要求，建立了比较规范的包括党委会、董事会、监事会以及经理层在内的法人治理结构，其重大事项的决策权、资产配置的控制权、主要领导干部的任免权、宣传内容的编辑权、各类节目的审查权和播出权，都由上海广播电视台把握。四是经营性业务、资产、资源的剥离及转企改制，进一步确认和凸显其产业属性，微观运营层面也推进了制片人制、频道制等微观主体运营方式和用人、分配、绩效考核等改革，使频道、频率、栏目、节目、广告等运营主体更接近于市场主体。

（三）“大总台”留下的尾巴

2011年1月举行的全国广播影视工作会议上，广电总局的转企改制政策又突然收紧，再度强调电台、电视台在改革中“不允许搞跨地区整合，不允许搞整体上市，不允许搞频道频率公司化、企业化经营”，加之前一轮集团化改革的历史包袱，使上海“大总台”改革的步骤又慢了下来，一些后续配套改革举措甚至成了“胡子工程”。在“大总台”实际运营中也暴露出一些新问题：一是事业与产业分类改革中二者的边界仍未厘清，事业与产业仍处于混营状态。经营性单位转企改制中并没有做到将产业单元统统划归到市场主体，就连娱乐内容制作和相关活动内容、广告都不在其中，漫长的产业资产划拨至今仍未完成。二是在凸显广电主体性特征的同时，也强化了广电播出垄断，使各级广电形成了以播出平台为核心竞争力的运营模式。至今高层纠结的焦点仍在于：事企分离中频道、频率的核心资源绝对不能进入企业，仿佛只有放在事业体制内才放心，而实际情况则是频道、频率等国家专属资源变成了广播电视台的独有资源，为台内一小部分人掌控、使用和过度经营，不仅成为广播电视台及少数人的牟利工具，也使广播电视台得以占据广电产业链上游，在与社会上的内容制作企业合作博弈中具有绝对话语权，客观上对电视运营转向过度经营频道资源起了不小的作用。三是广电运营放弃了内容为王的理念，忽视了内容主业和本土原创能力的提升。因事转企中的政策、操作偏差，造成了内部关系不顺，原来台内的内容研发制作团队大量流向社会。一些广播电视台在制播分离改革中盲目做“减法”，不仅取消了自制节目，甚至放弃了内容制作力量，而使传媒运营渐趋空壳化或播出机构化。四是SMG的“小巨人”模式过于追求形式上的“小而全”，各个“小巨人”不仅没有做大，反而在内部竞争中分散了力量，增加了内耗，削弱了SMG的整体竞争力。

三、“新文广”——内涵式增长，完成主体重塑

今年春节刚过，上海广电启动了新一轮改革。3月31日，上海文化广播影视集团有限公司（俗称“新文广”）正式揭牌。按上海广电掌门人黎瑞刚的说法，这次改革是“大改”。改革的力度及范畴前所未有，甚至已触及到以往的政策“禁忌”。如果说前两轮改革让上海广电从体制、功能和业务上完成了由宣传单位向事业主体及产业主体的蜕变，那么本轮改革则是从核心平台、业务板块和运营机制对传媒主体的革命式重塑。

（一）“新文广”新在哪里？

本轮改革撤销了原“大文广”（上海文化广播影视集团）的事业单位建制，将原“小文广”（东方传媒集团）与部分“大文广”的资源整合在一起，成立了国有独资的上海文化广播影视集团有限公司（“新文广”），与上海广播电视台实行一体化运作。原“大文广”旗下的公司分别有三种去向：一是上海电影（集团）有限公司、上海东方网股份有限公司作为市管企业独立运营；二是承担政府职能的上海国际影视节中心、上海电影资料馆转交给市文广局主管；三是其他事业单位均划归上海广播电视台，企业单位均划归原大小文广整合后组建的新公司。经过整合的“新文广”的主要业务板块包括：新闻制作业务，娱乐影视体育少儿等节目制作、广告经营及延伸业务，网络传输及新媒体业务，财经传媒及商业数据服务业务，演艺及现场娱乐业务，文化产业投资业务，广播电视支撑业务等。

其业务和资源板块及架构主要有三个特点：一是抓业务和平台整合。围绕影响权重极大的娱乐板块和东方卫视，将分散的品牌和资源汇聚在统一平台下，打造富含内容价值和多平台分发的新型强势平台。2月20日，启动了娱乐板块的改革；3月初，新组建了东方卫视中心，由原来的东方卫视、艺术人文中心、大型活动中心、新娱乐、星尚传媒等单位组成，直属台、集团管理。“新文广”拥有11个广播频率、15个电视频道、15个数字电视付费频道以及IPTV、手机电视、网络电视、互联网电视等新媒体平台，进行娱乐内容的研发、生产、播出和经营。二是抓内容产业上游。围绕核心制作人建立责权明晰、激励明确的内容研发、生产体系。采取多元化发展战略，在新闻、娱乐、影视、纪录片、体育、财经、IPTV、电视购物等领域开拓，形成了多个业务板块、数十家子公司。三是抓运营机制转换。围绕激发内容创作主体的活力而推进去行政化改革，节目创作团队采取独立制片人模式，通过公开竞聘形成了近20支独立制作人团队，赋予独立制片人以创意自主、项目竞标、团队组建、经费支配、收益分享、资源使用六大权力。围绕节目研发和生产，减少管理层级，缩减管理人员，形成了扁平化的服务协调体系。[2][3]

（二）“新文广”要革谁的命？

与前两轮改革有所不同的是，“新文广”不仅是一次自我革命，也是在文化广电领域寻求政策和体制突破的闯关行动。其革命性主要体现在三个方面：一是主体角色上，试图突破事业体制的桎梏，打造完全的市场主体和产业主体，完成由传统事业单位向现代传媒企业的蜕变。“新文广”改革中撤销了原“大文广”的事业单位建制，将其改制为国有独资的“新文广”，对原“小文广”以国有股权划转方式实施整合，这不仅是对“大文广”叠床架屋式的管理构架动刀，更要冲破被大多数广电媒体奉为保护伞和保底线的事业体制“茧壳”，颇有革自己的命的意味。二是业务流程上，以广电品牌内容为核心主业，整合多种平台资源，基本形成了全要素、全媒体、全产业链、多业态的大传媒产业新格局。这等于重新回到了内容为王的路上，不仅有利于凸显广电核心主业及优势，还能居高临下地占据产业链上游，以内容带平台，以原创内容激活全产业链，无疑提纲挈领地拈住了全行业的主要矛盾及其主要方面。三是运营机制上，着力于去行政化和解决大机构病，试图建立起符合现代企业制度要求、扁平化、实效灵活的现代传媒运行机制。这实际上又回到了向深化内部机制改革要红利的内涵式增长之路上，从理念、战略到内部制度保证方面都由经营平台转向内容研发、生产，这对于广电业内打造制播分离、转企改制的升级版具有极为重要的示范意义。

（三）“新文广”的老难题

“新文广”改革仍须面对一些不容回避的老难题，直接关系到本轮改革的成败。概括起来说，就是能否处理好四个关系：一是事业与产业的关系。主要是公益性事业和经营性产业的边界如何界定，以及如何平衡好公益属性与产业属性。目前业界一般将可经营性产业理解为：除新闻类节目之外的内容及服务。但广播电视台内部的业务、机构和设施究竟哪些属于公益性事业、哪些属于经营性产业,还处于混沌状态，频道、频率的运营仍然是整体混营，广播电视有线传输和数字电视运营也存在公益与产业相混淆的状况。二是广电主业与其他行业的关系。这次上海广电的改革方案中明确提出保障喉舌功能和广播电视主业定位不变，各演艺类单位合并而成的演艺中心独立运作，上影集团和东方网两家公司也被拆分出去，使以东方卫视中心为主体的广电主业集中度更高，但在广电主业与其他业务、行业之间如何形成某种良性的竞争关系，对于做大上海文化传媒业意义重大。然而，近年来作为SMG最核心板块的东方卫视收视+广告份额一直排在地方卫视第一阵营之外，令SMG领导层倍感压力。三是内容与平台的关系。究竟是“内容为王”还是“播出平台为王”，这是一个问题。这些年来，我国广电媒体运作越来越重播出、轻内容，从内容制作的低端“淡出”，将主要精力转移到频道运营、品牌定位、形象包装、广告经营上来。此番围绕东方卫视平台和娱乐板块展开的改革，至少在娱乐内容方面，卫视平台价值已开始向品牌内容让渡权重。四是传统业态与新业态的关系。大、小文广的业务板块囊括了传统媒体与新兴媒体的各种业态、业务，“新文广”通过本轮整合将打造一个包括上海有线、地面、IPTV、互联网、新媒体等传输渠道在内的立体化、系统化传播平台。如何将广播电视传统业态、业务与广播电视网、电信网、互联网新业态统筹布局和创新，并积极开拓其他新兴的信息传输通道和业务模式，是摆在“新文广”面前的一个新课题。

综上所述，从“大文广”、“大总台”到“新文广”，非常清晰地呈现出新世纪以来中国广电传媒改革发展的轨迹，也反映出广电媒体的社会角色由宣传单位到事业集团再到企业主体的一次次蜕变。这些年来，上海广电一直立于我国广电体制改革和产业发展的潮头，除了得益于地处长三角经济发达区域和自贸区等独特的地缘优势、资源禀赋，也与它重商传统、契约意识、注重时尚等精神气质有很大关系。上海广电与国内其他大型广电传媒机构相比，无论产业布局、规模实力或观念理念、行事风格、人格气质，都更接近于现代传媒产业“巨头”的范儿，因而其发展潜力和前景为业内外一致看好，此番改革亦被业界寄予“冲关”、“破冰”的厚望，并带动和引发了新一波改革潮。

然而，我国广电业毕竟是特殊的宣传思想阵地，广电体制改革向来具有很大的不确定性，改革进程曲折反复，前两轮改革中途就突然出现了“叫停”与“政策收紧”，让改革当事方一度陷入彷徨迷惘。因此，本轮改革能否顺利进行下去，并进而使广电传媒“巨头”们完成由事业主体向现代传媒企业的脱蛹化蝶，还有一些悬念。有一点毋庸置疑，那就是在社会主义市场经济体系、民主法治社会不断完善和新媒体崛起、传统信息媒介格局被打破的大环境之下，广电传媒体制机制改革和主体角色蜕变的趋势已不可逆转，虽道路曲折坎坷然前途一片光明，虽时而徘徊犹疑但必须勇往直前，最终一定能够建立起具有中国特色、适应于传媒规律和市场规律、能够有效推动和保证广电事业产业协调可持续发展的现代传媒管理体制及运行机制。（任陇婵：山西省广播电视协会副秘书长）

注释：

[1]吴纯勇.上海新文广 黎叔新难题.财经，2014—04—08.

[2]陈晶晶.直击上海广电大改革.综艺报，2014（05）.

[3]强荧.上海文广改革进入揭幕时刻.人民网-上海频道，[2014-03-26].http://sh.people.com.cn/n/2014/0326/c134768-20864985.html.