從英國電視法與Ofcom探中國傳媒管制體制

摘 要：自20世紀20年代英國初建公共廣播體制后，在以領先於世界廣播電視的目標引領下，英國先后推出《1990年廣播電視法》《1996年廣播電視法》以及《2003年通信法》，通過一系列廣電法，平穩、漸進地放鬆傳媒管制。同時，作為歐洲表現最佳、最具前瞻性的管制機構，英國電信監管機構Ofcom也給中國獨立監管機構建立的可能性提供了一個思考角度。中國廣電媒介政府管制應該將放鬆管制作為未來改革的基點﹔分清廣電媒介商業與公共的獨立性質﹔同時循序漸進地建立獨立於行政部門的媒介監管機構。

關鍵詞：英國電視法﹔Ofcom﹔傳媒體制﹔放寬限制﹔獨立監管機構

進入21世紀，隨著廣播電視數字技術大幅提升，信息實現了全球共享。同時，經濟全球化帶來的影響使得各國家傳媒業競爭愈趨激烈。如何在全球廣播電視行業成功生存並發展成行業翹楚，是各個國家未來廣電發展道路上亟待解決的問題。作為世界電視大國與最大電視節目出口國家之一的英國，早在20世紀90年代便開始通過立法對廣播電視進行逐步改革。以《1990年廣播電視法案》《1996年廣播電視法案》與《2003年通信法》等一系列廣電法逐步對國家公共廣播電視進行改革，其改革的平穩性、漸進性，對其他國家廣電改革的基調具有深刻意義。

一、英國廣播電視法系列

（一）《1990年廣播電視法案》

20世紀80年代，英國商業地面電視和地方廣播運營的法律依據是基於《1980年廣播電視法案》和《1981年廣播電視法案》的。隨后，英國頒布《1990年廣播電視法案》，廢止了1981年和1984年的廣播電視法。它的調整范圍是英國的商業廣播電視，其主要內容主要表現在以下幾個方面：在管理機構方面，根據該法建立了兩個新的機構——獨立電視委員會（ITC）和無線廣播局（RA），取代了原來的獨立廣播局和有線電視管理局﹔而執照制度上，原來的契約管理制度被執照制度所代替，每一種執照的頒發都對違規者做了相應的處罰規定。每一種服務的執照都通過競標，頒發給最高出價人﹔在傳輸制度方面，原獨立廣播局負責的商業廣播傳輸職能，改由獨立的公司——全國傳播有限公司負責[1]。《1990年廣播電視法案》開啟了英國廣播電視系列改革的序幕。總的來說，該法主要針對商業廣播電視進行改革，突出體現了其對經濟與市場的關注，並為新競爭壓力下商業電視的發展提供了基礎法律保障。它提出並樹立消費者主權的觀念，引入媒體相互競爭機制，以期打破廣播電視行業中的壟斷，進一步開發廣播電視市場，給消費者提供更多樣化的選擇。

（二）《1996年廣播電視法案》

在以“解放英國的廣播電視業，使其成為21世紀世界的領袖”為宗旨的前提下，英國政府於1996年頒布《1996年廣播電視法》。其最主要的內容是放寬《1990年廣播電視法案》中有關媒體所有權的限制，以及建立英國數字地面廣播的管理機構。法案有關條款的建議發布在1995年的兩個文件中。其中第一個文件，即綠皮書，主要涉及媒體所有權，第二個文件主要涉及數字電視管理機構。廣播電視法案修正案草案於1995年11月公布，1996年7月24日獲皇家同意。涉及廣播電視法案的大部分條款於1996年8月13日公布實施[2]。

新法律希望詮釋的事物與目標，其要點在1995年綠皮書《媒體所有權》中有大致描述：政府有責任為消費者促進傳媒的多樣性和可選擇的機會，並為整個行業的發展構架一個良好機制，主要目標是保護來源、信息多樣性和編輯多元性，並營造一種環境，使媒體人能夠充分利用市場。而現有傳媒所有權的管制體制缺乏一種靈活性，來促使傳媒公司充分利用新技術所提供的機會。

因此，政府決定，除了一般規章外，管制傳媒所有權的特殊規章也有其存在理由，並促使現有傳媒與跨媒體所有權自由化。法案中的關鍵事項乃是：促進傳媒多樣性，適應行業成功的經濟發展。其中蘊含的政策目標主要可以概括為兩大點：1.社會政治目標（諸如促進傳媒多樣化），2.經濟目標（諸如保護競爭、促進效率、鼓勵英國傳媒公司到國際上去競爭）。

（三）《2003年通信法》

《2003年通信法》是英國廣播電視解禁過程中，距今較近的一個階段性標志。新世紀到來，通信產業與傳媒產業聯系更加緊密，新通信法意在此加強政府管理職能的新形勢前提下更進一步放鬆管制，以期促進相互競爭，同時重新定義並保証公共服務。

在2003年法案的制定中，英國的當權者已經明確地感受到了技術的進步和觀眾、用戶期望的改變，因而要求規制進行改變。因此，為了應對未來的不確定性，要創建一個靈活的框架，由一個密切關注的組織對其進行監管。在對法案政策框架的描述中，英國執權者明確指出要“簡化規制框架”[3]。同時，考慮到公共利益的實現，英國政府對公共廣播電視提供公共服務的地位仍從立法上加以保障，然而英國傳媒產業的整體環境卻是打破了公共廣播電視以往的壟斷地位，市場更加自由化，各種管制逐步放寬甚至消除。“在單個媒體市場中，法案建議表現為充分的自由化、廢除對擁有一家以上國有電視或廣播服務所有權的限制。[4]”這比1990和1996年廣播電視法案，在媒體所有權政策上更加放鬆管制。與1990年廣播電視法案相比較，2003年通信法將允許報紙經營者進入全國和地方廣播電台市場以及第5頻道（C5），為投資和發展創造更多新的機會。