国外公共媒介管理制度借鉴研究

【摘要】公共媒介以提供公共产品，满足公众需求，服务公众为目的。西方国家普遍在实践的基础上建立了具有本国特色的公共传播体制。西方国家公共媒介的传播制度，为中国的公共媒介提供一定的参考。

【关键词】西方国家；公共媒介；媒介制度；借鉴

公共媒介以提供公共产品，服务社会公众，满足社会公众不同需求为目的，以推动社会发展为己任，通过制播分离来产生丰富多样的教育、文化类节目，促进社会公共事业的更好发展，丰富人民的生活，进而实现媒体的告知、协调、愉悦、教化等功能。公益性是公共媒介的应有之义，也是公共媒介内在的一种社会属性。国内关于公共媒介中的“公益”，人们从不同的研究角度出发，对“公益”有着不同的考量。有学者认为，“公益”就是使更多的人免费享有更多的快乐和获得更多的利益，而不是仅为某一个人或某一群人独享。也有学者认为，“公益”是指能使社会公众获得利益，而行为者自己并不能获得相应的超额补偿。本文采用周小普对媒介“公益性”的界定：“公益性主要理解为人们的精神利益、文化利益、教育利益,进而赋予媒介公益性原则以突出人文精神价值、公平主义价值。”［1］公共媒介把服务社会公众、推进社会的发展作为自己的社会责任，而非迎合某些受众的个人偏好，不以赚取利润为目的。

联合国教科文组织（UNESCO）认为，“公共媒介既不以营利为目的也不为国家所有，它将商业压力和政治干涉排除在外，其存在是提供公共服务。通过公共媒介，公民获得信息、接受教育，并享受娱乐。当多族群的利益、节目的多样性、编辑的独立性、适当的资助方式、责任和透明度有保障之时，公共媒介可以起到民主基石的作用”。国外公共媒介的概念和制度源自欧美国家，一般认为公共广播电视发端于英国广播公司（BBC）。成立于20世纪20年代的BBC于1927年开始为公众提供公共服务，在英国，BBC长期在公共广播电视服务领域占据垄断地位，这一地位得到了《皇家特许宪章》的保护。《皇家特许宪章》规定了BBC的宪制地位，并为其制定了总体目标和服务职能，即凭借其良好的广播节目和服务，丰富人们的多元文化生活，提供优质、准确的各类信息、教育及娱乐节目，并确立了诚信、求真、意见多元、不偏不倚、公平、保护隐私、保护出境无助人士、保障儿童的福利、以公众利益为依归，以及对社会公众高度负责作为其追求的价值观。由于广播电视媒介准公共产品特性，决定了广播电视媒介是公共服务传媒系统中的最主要角色，本文公共媒介仅指广播电视。

一、国外公共媒介“公益性”内涵

国外公共媒介“公益性”内涵可以概括为以下几个方面：

（一）非营利性

公共媒介不同于商业媒介，其最大的特征就是不以营利为目的，不受利润的驱使，旨在为社会公众服务。为此，《美国公共广播法》第二条明确规定美国公共电视属于非营利性组织，该组织虽然从事商品生产、流通和服务，但不能以营利为目的，属于民间组织。美国公共电视网同时遵守《哥伦比亚特区非营利公司法》。关于非营利组织，美国联邦税法规定必须具备这样一些条件：首先，非营利组织须把教育、宗教和文化等公共事业作为自己的主要活动内容；其次，非营利组织机构的运营目标要和美国联邦税法规定的各种免税理由相符；再次，组织经营活动的净收入只能用于社会公益，不能被个人占有、支配；最后，组织不得参与某些政治活动，如政治选举、立法等。非营利组织创办的目标和宗旨是：完成政府规定的社会公共服务，以及那些来自社会上有公共需求但由于各种原因政府或营利性组织都无力或不愿承担的公共领域服务任务。《美国公共广播法》第六条明确规定美国公共电视网不得放行股票或股息，公司任何职员除了合理的薪酬外，都无权从公司收入中获得任何额外的私人利益。美国公共电视资产所有权属于社会全体公众，不能进行市场交易、强制兼并等，但可以在自愿的基础上合并。在政治竞选中，美国广播公司不得赞助或以任何形式支持任何政党或公共机构的候选人。非营利组织不得营利只是针对非营利组织的基本目标，即不得以任何形式将公司财产转变为个人财产，但这类组织可以通过经营性活动获利。非营利组织可以通过提供服务收取费用，如收视费、执照费等，但其获得的利润只能再次用于本组织的运营和管理。为此，美国公共电视网所有收入只能用于制作节目、设备更新、人员培训以及企业自身的发展建设等费用支出上。

（二）平等服务

平等是公共媒介公益性追求的最终社会价值之一。“平等服务”的内涵主要指公共媒介在该国范围之内必须为所有公众服务，不能因公民的社会地位、教育背景、收入高低等不同而有所歧视，对每个公民都要一视同仁，不能像商业媒介那样根据目标市场的需求制播不同的节目内容来满足特定人群的需要。日本《广播法》要求日本广播公司（NHK）应尽可能地向盲人、聋哑人等残障人群提供特殊服务，使用特殊方法帮助他们理解电视节目的内容，满足他们的各种需求。《美国公共广播法》第一条也做了规定：“为了公众的利益，鼓励发展有创造性的节目，使得收听不到广播和高质量广播服务的受众需求得以满足，尤其是儿童和少数民族。为了公众的利益，联邦政府确保所有美国公民都能通过所有可以利用的正当的传播技术来享有公共广播服务。”美国公共电视平等服务的内容主要包括：人们不分种族、职业、性别、收入等，都平等地享有媒介接近权和使用权；有平等参与体验节目内容的权利；公共电视台制作节目要以公开、共享为基本原则，在反映本土文化特点的同时尽量提供多元化和少数族群的文化、知识信息，使不同族群都能平等地深入了解本民族文化或其他族群文化及各类知识。美国公共电视所禀赋的这种尊重所有人的需求，承认美国社会多元文化并存的价值观，充分反映了美国社会文化的多元性及复杂性。

（三）独立性

独立性是公共媒介的又一个重要特质。实际上公共媒介应该是一个人们可以自由表达观念、意见的论坛，各种信息、不同意见和批评流通其间。但是要想使这个公共论坛发挥其作用，公共媒介必须免予商业压力和政治干扰而保持自身的独立。如果公共媒介提供的信息受到政府的影响或为商业目的而制作节目，公共媒介服务公众的宗旨就会受到质疑，公众将有可能不再信任它，它也有可能沦为政治集团的工具或商业集团的附庸。独立于政府和商业企业，为公共利益服务是公共媒介的一个显著特质。为保证其独立性，在西方大多数国家公共媒介从成立之初，就把非政府和非商业作为基本的原则加以规范，在制度层面设计了相对比较独立的公共法人管理制度，在资金保证方面主要通过执照费、国家财政补贴和社会捐助等形式获得。西方公共广播电视大多都是在该国议会通过的广播电视法或专门公共广播电视法的制度规范下成立的，资产归全体公民所有，其经营不以获取利润为目的，“公共电视台由宪章约束自身规范，由政府或议会任命的理事会管理，编辑独立，不代表任何党派、政治和营利团体的利益”［2］。

二、西方国家公共媒介管理体制

西方国家广播电视产业普遍实行公共广播电视和商业广播电视并存的双轨制，这两种体制各有其特点、服务对象和目的。公共广播电视把受众当成“公众”或“公民”，其主要服务目的在于实现受众的各种权利，如传播权、知晓权、媒介接近权等，把追求媒体的社会效益、满足社会多元文化需求、维护社会公共利益作为追求的目标，通过提供文化、教育等社会公共需求的节目，实现媒体的社会功能。其经营管理主要依靠收视费和政府财政补贴。商业广播电视则把受众当作消费者，当作市场主体，把提高收视率、收听率，提高经济效益当作追求的目标，他们不会制作不赚钱的节目，主要以广告作为收入来源。在西方国家，公共广播电视提供的是政府或商业电视不愿意或无法提供的公共产品，而商业广播电视根据不同受众的需求制播适合不同受众的节目，其最终目的是为了营利，公共广播电视和商业广播电视并存的双轨制是西方广播电视体制的一种普遍选择，也是有效制衡社会公共利益和企业、个人利益以及社会福利和市场效率的一种比较合理的制度设计。

在西方，由于不同的文化背景、政治体制、经济环境等，使得不同国家公共广播电视体制也存在很大差异。有的国家实行的是由政府单一垄断的公共广播电视体制，国家只有一家公共广播公司，承担着全国所有的公共广播电视服务，其经费来自国家财政拨款，如英国、加拿大、日本、瑞典等国家。有的国家实行的是二元化的公共广播电视体系，国家有两个不同的公共广播公司，它们采取不同的经营管理方式，分别独立地承担着不同的公共服务，当然它们的经费来源也不相同，如意大利、匈牙利、澳大利亚等国家。还有一些西方国家实行的是多元分营的公共广播电视体制，有公共广播电视也有商业广播电视，有全国性的也有地方性的，通过不同体制广播电视间的竞争，充分保障服务内容提供的公平性和多样性，如美国、俄罗斯、法国等国家。以上国家虽然在公共媒介管理体制上有差异，但仍有一些核心特征是世界上所有公共广播电视机构所共有的，并且这些国家通过制定广播电视法规确保广播电视对公众服务，这值得我们借鉴。

在英国，英国广播公司（BBC）及第四频道提供全英公共广播电视服务，英国广播公司事务受《皇家特许宪章》及该公司与文化、媒体及体育部大臣签订的架构协议管制。《皇家特许宪章》规定了BBC的宪制地位，为该公司制定了公共服务一般责任，即通过话音及电视广播节目提供信息、教育及娱乐服务，借以服务公众。此外，《皇家特许宪章》规定英国广播公司须定期接受来自外界的有效审检，包括公开会议及座谈会。通信委员会是英国法定的独立管制机构，也是英国通信业的竞争管制部门。该委员会于2005年发表报告指出，“公共广播电视服务的宗旨就是为公民提供文化信息，使他们加深对这个世界的认识；激发他们对文学、艺术、科学、人文等领域的广泛兴趣，借以反映和强化认同；使公众知悉不同的文化和较另类的观点。公共广播电视服务内容的特色是高品质、原创、多元化、卓越、有吸引力和广泛供应。这是培育一个民主社会负责任的公民必要的文化目标，同时也是追求数量、利润和‘最大公约数’的市场无法或者不愿提供的”［3］。

德国公共广播电视服务主要由德国公共广播电视联盟及德国电视二台提供。德国的广播电视体制实行的是双轨制，于1991年制定的《州际广播协议》界定了德国公共广播电视联盟的公共服务权限。《州际广播协议》由德国所有州政府缔结，并得到所有州议会的批准。该《协议》就德国统一后存在的广播业双轨制的现状指出：无论是公共还是私营商业广播电视服务都须保证公众能自由表达意见，鼓励不同意见的多角度表达。联邦内各个州所设立的所有广播电视机构都肩负同一使命，就是为公众提供高质量的文化、信息、教育及娱乐节目。

与多数欧洲国家广播业发展体制不同的是，美国广播业一开始就以商业性和市场为主导，而欧洲国家大多是先有公共服务体系的充分发展，之后才开始有商业广播。1927年通过的《1927电台广播法案》，标志着商业广播在美国正式形成。1967年通过《公共广播法案》时，美国商业电台和电视台统治广播频谱已经整整40年。在美国，公共广播局是1967年依据《公共广播法案》成立的私营非营利机构，公共广播局负责公共广播电视服务有关研究，从而推动美国公共广播电视在教育、文化等领域的服务。《公共广播法案》明确了美国公共广播局的公共服务权限：旨在负责美国公共广播电视制播高质量的、原创的、卓越的广播电视节目，推动美国公共广播电视的全面发展。所有节目都必须遵守客观及均衡的原则，并且这些节目只能由公共广播电视机构播放。公共广播局在执行其职能时不得干预或控制公共广播机构，以确保公共广播机构及系统获得最大的自由度进行广播电视节目的制作。

三、西方公共媒介公共服务的三种提供模式

公共产品供给的目的是为了满足社会公众的公共需求，实现社会公共利益。随着社会经济的发展和物品属性的变化，公共产品的供给模式也发生了改变，主要体现为从单中心供给模式向多中心供给模式转变。公共产品的生产、流通、供给等环节可选择多元化的供给主体，既包括市场方式，也包括不同类型的组织。在西方，公共服务的供给有如下三种模式：

一是公共产品供给的国家机制。这种机制的公共产品供给主体是政府，政府通过政治统治的方式和管理社会的手段保证公共产品的供给。首先，为消除城乡间、不同地区间以及不同群体间事实上存在的不平等，政府通过财政税收等手段建立一定的社会保障体系，以保护社会弱势群体各项权益的实现，维护社会公正。其次，政府本着为公共利益服务的宗旨，运用治理社会的强有力工具，从手段上强制公共物品的供给。政府提供公共物品的公益性和公共物品的公共性相一致。再次，政府利用自己手中的权力和社会资源，通过提供公共物品来谋求自己的政治诉求和保障国家意识形态领域的安全。但是这种供给机制容易受到利益集团以及政策决策者个人偏好和利益的驱使，使得公共物品的供给有可能和公共物品的公益性相悖；政府在提供公共产品的同时也会考虑成本和收益，如果在制定政策的过程中缺少必要的规制，将可能导致政府公共物品供给的非经济性；政府组织机构中的科层制容易导致政府与公共服务的对象脱节，造成政府公共服务的效率低下，满意度下降。

二是公共产品供给的市场机制。市场作为供给主体，通过供求机制、价格机制、竞争机制在资源配置中的主导作用，以市场规律、市场法则作为供给手段，把生产、交换、消费等环节的信息迅速传递给生产者和消费者，使其作出决策。市场供给机制通过优胜劣汰的竞争法则，可以提高市场主体的积极性，迅速反映消费者的偏好，不断提高供给效率。但这种机制以追求最大利润为目的，当公共产品不能有利可图时，作为“理性经纪人”的市场就会退出。另外，市场中存在的垄断行为、外部性、信息不对称性、基于产权的分配机制以及市场的逐利本性等因素，都有可能影响到公共产品的公益性、公平性和公正性。

三是公共产品供给的社会机制。社会组织是公共产品的供给主体，社会组织在自愿提供公共服务的前提下，通过非市场、非政府的途径生产和提供公共产品。在西方，随着公民社会的形成，人们的自治愿望、自主意识不断提高，一些社会组织本着为公共服务的原则志愿生产和提供公共产品，这在一定程度上克服并弥补了政府供给的无效率性和市场供给的无公益性，丰富了公共产品的供给模式。

四、西方公共媒介提高影响力机制

目前，西方国家特别是欧美国家对广播电视公共服务认识秉持两种价值理念：一是公共广播电视传统，这种传统把受众看成是社会公众，“以公民为本”，广播电视提供的产品和服务是一种公共物品，它服务的是公民社会、文化、教育等非市场、非个人和集体价值取向。公共广播电视机构独立于政府和市场，为全体社会公众提供信息、教育和娱乐服务，建构公共价值观。英国是这种传统的代表，从BBC建立至今逐渐形成了以BBC为核心的包括独立电视网、公共广播电视机构等在内的全方位、多层次的公共服务体系。二是以美国为代表的商业广播电视传统，这种理念把公众看作是消费者，更加关注市场和个人价值，认为广播电视作为一种产业，其提供的信息、教育、娱乐产品和服务等是一种商品，公共服务就是提供给公众的在一定的价位上能承受得起的服务，而商业广播电视完全能够生产和提供这种服务。这种观念随着有线、数字技术的发展和全球商业化进程的推进，成为一种发展趋势。

公共广播电视制度肇始于欧洲，其宗旨是通过提供均衡的服务、丰富多样的内容，为社会公众提供高质量的教育、文化节目，培养受众的审美情趣，提高受众认识世界的能力，保证所有公民及时获得信息、文化和教育的权利，在伦理规范上强调了保护少数群体、弱势群体的利益，不论受众地位高低，均同等享有公共服务的原则。由于公共广播电视的上述特点以及受众大多位于社会中上层且人数众多，公共广播电视的影响力不容小觑。

为确保公共媒介为公众利益服务的公益性，增强社会影响力，英、美等西方发达国家普遍通过立法或司法手段，从制度上保证公共媒介为社会公众服务。

西方国家大多都在本国实践的基础上制定了符合本国国情的传播体制，以保障公共广播电视媒介实现服务社会公众的功能。美国通过制定各种法律、自律机制，实行多元财政体制对公共广播电视进行管理。同样，英国也通过专门立法、社会监督、政治控制等手段和方式，以执照费作为收入来源，管理和规范英国广播电视机构。西方各国公共广播电视制度从主体认定到资金来源再到企业经营管理机制等有所不同，但各国的公共广播电视制度都在实践中不断修订、完善、调整，以最大限度地保证、提高公共媒介的社会影响力。

五、西方公共媒介制度给我们的启示

公共媒介是媒介的一种呈现状态，也是一个国家政治、经济、文化发展的结果。虽然英、德、美等发达国家的媒介制度不尽相同，但它们公共广播电视服务的根本目的都是满足社会公众的不同需求，旨在保护公民的视听权益和文化需求的多样性。为此，国家通过立法、司法、政府控制、内部控制和社会监督等手段，从制度上确保公共广播电视履行其应有的社会责任。

通过研究西方国家公共媒介制度，旨在推进我国广播电视公共服务制度安排，建立适合我国国情的媒介管理制度。为此，笔者认为应从以下几个方面进行建设：第一，根据我国广播电视发展实际，对广播电视进行分类管理，实现分类目标、分类保障和分类运行。第二，针对公共广播电视，把重点放在广播电视节目内容的制作上，满足不同人群的视听需求，提供丰富多彩的教育、文化节目和各种信息。第三，从法律上规范广播电视公共服务的主体、服务宗旨、服务范围及惩罚措施等，使其具有强制性。第四，从管理体制、运行机制、财源体制、监督机制等方面加快健全广播电视体制机制，从而有效保障公共服务的长期化、规范化、常态化发展，这是构建我国广播电视公共服务体系的核心环节。（作者为新疆财经大学新闻与传媒学院副教授，博士）

［本文为新疆维吾尔自治区社科基金重点资助项目“新疆公益性媒体发展研究”（项目编号：12axw009）中期研究成果］

参考文献：

[1]周小普.美国公共电视网公益性内涵浅析[J].国际新闻界，2007（6）.

[2]冯广超，冯应谦.世界公共电视的生存及争议[J].中国传媒报告，2005（1）.

[3]胡正荣，李继东.中国广播电视公共服务体系：目标与实践研究[M].北京：中国广播电视出版社，2010：224.