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从英国电视法与Ofcom探中国传媒管制体制【2】

兰  俊

2015年03月23日16:51  来源:今传媒  手机看新闻

二、中国现代传媒管制体制建构分析

在传统与变革的冲突中,走互相融合的道路,这是英国广播电视文化模式的显著特色。这种方式又以和缓、平稳、渐进为主要特色。研究英国放松管制政策的理论依据等问题,探索广播电视的发展规律,能为我们研究传媒业管理体制宏观改革提供一条有效途径。因此,对英国广电传媒业相关法律与机构的研究对中国广电传媒业发展有重要的参考价值。

(一)放松管制——广电媒介政府管制改革的基点

未来政府对媒介管制的制度逻辑应该建立在社会主义市场经济体制基础上。管制的目的是通过经济和法规形式的手段,一方面弥补媒介市场出现的无序竞争,另一方面继续实现媒介为“政治稳定”和“经济建设”所负有的政策目标[5]。许多理论研究表明,国家管制职能的履行、调节与适时转换对于传媒产业的健康发展至关重要,英国的广电相关律法改革也证明了这一点。国家对广电传媒的管制改革一定是建立在该产业的发展现状基础上的。近年来,中国广播电信业发展非常迅速,技术更新发生质的转变,这就要求政府进行相应的管制改革。

基于中国社会主义现实政治经济环境,改革的方式应在管制放松过程之中进行制度创新。中国广电媒介与英国广电传媒业不同,有着区别于国际主流社会所谓的广电媒介产业的“异质结构”,受制于中国特殊的政治经济制度环境的影响,因此,对于中国广电媒介管制政策的改革应通过变革逐渐转轨,形成制度创新。而从一定意义上说,中国又可以从英国的国际经验中得到很好的借鉴。政府应该放松对广电媒介的管制。通过政府的资金注入、政策出台,促进传媒产业相关组织、机构合理竞争,提升企业自身质量。同时,通过法律法规保证媒介经营者的合法经营行为与合法权益。

(二)独立监管——广电媒介政府管制机构建构的可能

近几年,大众对建立独立监管机构的呼声越来越高,如何对传媒业进行独立监管、制定法律规章等,以便确保管制机构对整个传媒网络的高效调控是亟待解决的问题。

长期以来,公众对于中国电信业监管机构体制改革问题就有广泛讨论,其中尤以如何提升监管机构独立性最为迫切。自美国FCC的独立管制委员会成立以后,大多建议是否可以考虑在中国建立类似通信传播委员会的监管机构。而英国Ofcom成立后,又为中国电信监管机构改革提供了一个新的改革方向。但事实上,无论美国FCC亦或是英国Ofcom,其监管机构下的政府体制问题均与中国大相径庭。

1.英国Ofcom(英国电信传播监管机构)

英国的电信传播监管机构Ofcom,即“通讯传播办公室”。2002年,英国颁布《Ofcom组织法》,整合了英国原电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、广播标准委员会五个机构的职能,成立Ofcom,监管范围涵盖电信、无线通讯、电视和广播等所有通讯传播领域[7]。

Ofcom的性质属“公事业”,在内部组织和运作上均具有高度的自主权, 英国政府无权干涉Ofcom的监管工作,它的工作人员也并非公务员身份。作为自主性公共体,Ofcom具有的是法人资格,采用的是类似公司治理的管理模式,与传统的行政机关和常见的监管机构的组织设计相去甚远[7]。而反观中国,宪政框架和政治文化决定了我们无法在现阶段实施脱离“事业单位”的高度独立监管机构。高度独立就需要高度的问责体制,因此就要求基于完善立法与司法问责法制大环境下,对各方权利进行制衡,以保证监管机构与广电媒体以及政府之间的稳定,而这样完善的条件要求在立法尚未健全的中国很难实现。

2.行政独立监管机构与“广监会”

在中国,理想的独立监管机构形态应该是独立于行政,而直接隶属于国务院的广电媒介监管机构。它不属于或隶属于政府的某个行政部门,而是一种特设机构。这种特设监管机构并不受制于政府行政部门,而是独立对广电媒介进行管制。例如针对市场需求向传媒机构发放各种许可证,行政部门无法对其进行管制干预。监管机构的各种资金支持来自国务院。然而现实情况是,在我国,国务院与行政机构并非是完全独立制衡,如要建立隶属国务院、独立行政的监管机构就必须对中国现有行政体制进行调整,这是一个非常漫长的过程。因此完全独立于行政的管制机构不太现实,而且完全独立于也并不一定就是有利无弊。事实上,某一产业的产业政策与监管政策往往也是彼此纠缠,很难完全独立分开。作为缓和,我国最终建立的独立机构可以是相对独立的,即部分独立于行政部门。这种部分独立是在大方向上独立制定政策、颁布相关法律条例,而特定情况下则需要与综合部委协调。如仿照中国银监会、保监会、证监会和电监会等机构设置“媒监会”。在这种情况下,当作为“事业单位”的“媒监会”与行政发生冲突时必然会出现公信力下降等情况,但就目前来说,这并不失为“过渡”独立监管机构的一个可考虑方面。

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(责编:汪倩(实习生)、宋心蕊)



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