从英国电视法与Ofcom探中国传媒管制体制

摘 要：自20世纪20年代英国初建公共广播体制后，在以领先于世界广播电视的目标引领下，英国先后推出《1990年广播电视法》《1996年广播电视法》以及《2003年通信法》，通过一系列广电法，平稳、渐进地放松传媒管制。同时，作为欧洲表现最佳、最具前瞻性的管制机构，英国电信监管机构Ofcom也给中国独立监管机构建立的可能性提供了一个思考角度。中国广电媒介政府管制应该将放松管制作为未来改革的基点；分清广电媒介商业与公共的独立性质；同时循序渐进地建立独立于行政部门的媒介监管机构。

关键词：英国电视法；Ofcom；传媒体制；放宽限制；独立监管机构

进入21世纪，随着广播电视数字技术大幅提升，信息实现了全球共享。同时，经济全球化带来的影响使得各国家传媒业竞争愈趋激烈。如何在全球广播电视行业成功生存并发展成行业翘楚，是各个国家未来广电发展道路上亟待解决的问题。作为世界电视大国与最大电视节目出口国家之一的英国，早在20世纪90年代便开始通过立法对广播电视进行逐步改革。以《1990年广播电视法案》《1996年广播电视法案》与《2003年通信法》等一系列广电法逐步对国家公共广播电视进行改革，其改革的平稳性、渐进性，对其他国家广电改革的基调具有深刻意义。

一、英国广播电视法系列

（一）《1990年广播电视法案》

20世纪80年代，英国商业地面电视和地方广播运营的法律依据是基于《1980年广播电视法案》和《1981年广播电视法案》的。随后，英国颁布《1990年广播电视法案》，废止了1981年和1984年的广播电视法。它的调整范围是英国的商业广播电视，其主要内容主要表现在以下几个方面：在管理机构方面，根据该法建立了两个新的机构——独立电视委员会（ITC）和无线广播局（RA），取代了原来的独立广播局和有线电视管理局；而执照制度上，原来的契约管理制度被执照制度所代替，每一种执照的颁发都对违规者做了相应的处罚规定。每一种服务的执照都通过竞标，颁发给最高出价人；在传输制度方面，原独立广播局负责的商业广播传输职能，改由独立的公司——全国传播有限公司负责[1]。《1990年广播电视法案》开启了英国广播电视系列改革的序幕。总的来说，该法主要针对商业广播电视进行改革，突出体现了其对经济与市场的关注，并为新竞争压力下商业电视的发展提供了基础法律保障。它提出并树立消费者主权的观念，引入媒体相互竞争机制，以期打破广播电视行业中的垄断，进一步开发广播电视市场，给消费者提供更多样化的选择。

（二）《1996年广播电视法案》

在以“解放英国的广播电视业，使其成为21世纪世界的领袖”为宗旨的前提下，英国政府于1996年颁布《1996年广播电视法》。其最主要的内容是放宽《1990年广播电视法案》中有关媒体所有权的限制，以及建立英国数字地面广播的管理机构。法案有关条款的建议发布在1995年的两个文件中。其中第一个文件，即绿皮书，主要涉及媒体所有权，第二个文件主要涉及数字电视管理机构。广播电视法案修正案草案于1995年11月公布，1996年7月24日获皇家同意。涉及广播电视法案的大部分条款于1996年8月13日公布实施[2]。

新法律希望诠释的事物与目标，其要点在1995年绿皮书《媒体所有权》中有大致描述：政府有责任为消费者促进传媒的多样性和可选择的机会，并为整个行业的发展构架一个良好机制，主要目标是保护来源、信息多样性和编辑多元性，并营造一种环境，使媒体人能够充分利用市场。而现有传媒所有权的管制体制缺乏一种灵活性，来促使传媒公司充分利用新技术所提供的机会。

因此，政府决定，除了一般规章外，管制传媒所有权的特殊规章也有其存在理由，并促使现有传媒与跨媒体所有权自由化。法案中的关键事项乃是：促进传媒多样性，适应行业成功的经济发展。其中蕴含的政策目标主要可以概括为两大点：1.社会政治目标（诸如促进传媒多样化），2.经济目标（诸如保护竞争、促进效率、鼓励英国传媒公司到国际上去竞争）。

（三）《2003年通信法》

《2003年通信法》是英国广播电视解禁过程中，距今较近的一个阶段性标志。新世纪到来，通信产业与传媒产业联系更加紧密，新通信法意在此加强政府管理职能的新形势前提下更进一步放松管制，以期促进相互竞争，同时重新定义并保证公共服务。

在2003年法案的制定中，英国的当权者已经明确地感受到了技术的进步和观众、用户期望的改变，因而要求规制进行改变。因此，为了应对未来的不确定性，要创建一个灵活的框架，由一个密切关注的组织对其进行监管。在对法案政策框架的描述中，英国执权者明确指出要“简化规制框架”[3]。同时，考虑到公共利益的实现，英国政府对公共广播电视提供公共服务的地位仍从立法上加以保障，然而英国传媒产业的整体环境却是打破了公共广播电视以往的垄断地位，市场更加自由化，各种管制逐步放宽甚至消除。“在单个媒体市场中，法案建议表现为充分的自由化、废除对拥有一家以上国有电视或广播服务所有权的限制。[4]”这比1990和1996年广播电视法案，在媒体所有权政策上更加放松管制。与1990年广播电视法案相比较，2003年通信法将允许报纸经营者进入全国和地方广播电台市场以及第5频道（C5），为投资和发展创造更多新的机会。